探討教育主題：大學法暨國立大學行政法人化之相關條文

前言與探討原因
高等教育法規的訂定連帶影響我國高等教育的發展，其密切程度實在不可輕忽，所以備受各界關注。而其中最重要者為大學法、私立學校法、學位授與法三大法規，更是國內大學教育改革與發展之必要依循。（黃正傑，90）

【2003 聯合報】
行政院日前通過大學法修正草案，將推動國立大學行政法人化，近廿名國立大學教授昨天表達堅決反對此項修正案，並質疑國立大學法人化後，將導致國立大學受政治與財團介入而失去自主、自治精神，國立大學校產更可能因此被掏空。
全國教師會大專教育委員會主任委員簡明勇表示，教育部將大學法修正草案送交行政院前，並未充分徵詢各國立大學意見，如今行政院通過的修正案版本，其中行政法人國立大學專章中的規定，可能將國立大學推向遭政治、財團操控而完全喪失自主能力的深淵，若政府不正視此問題，全教會將發動大專教師與學生走上街頭。

行政院日前通過大學法修正草案，將推動「國立大學行政法人化」，引起了學術界激烈的反應。爭議的主要焦點，在於校園民主及大學自主的精神，其次為「行政法人國立大學專章」。現在便針對此一熱門教育問題，進一步探討其內容及影響，以便更深入的了解。

大學法修法重點
《節錄自高教司暨學審會網站》

現行大學法乃於中華民國九十一年五月十五日修正公布（華總(一)義字第○九一○○○九五五九○號 令修正公布第三條及第二十八條條文）。教育部「大學法草案工作小組」在歷經四年的聽取各方意見後，於日前完成「大學法」修正草案，並提交行政院院會討論。行政院院會通過之大學法，修正重點如次：
（一）建立大學評鑑機制，以提昇大學教學品質及學術水準，引導大學發展特色及學術卓越。
（二）組成高等教育審議委員會，結合學術界及社會俊彥，建立專業諮詢制度，規劃大學教育政策、研訂重要教育法令、審議高等教育資源等重要教育事項，以提高決策品質。
（三）增訂「行政法人國立大學」專章，將國立大學改制行政法人之相關規定納入，以作為未來國立大學行政法人化之依據。
（四）調整大學校長之產生方式與職權，期以導正校園風氣、重建校園倫理，並強化大學之行政效率。
（五）建立大學組織彈性調整機制，以利大學資源整合運用及提升使用效益。
（六）配合社會發展及世界潮流，建立學制彈性化機制，使人才之培育更能配合社會、國家之需求。

國立大學公法人化對大學運作之影響
《節錄自高教司暨學審會網站》

公立大學公法人就是討論國家本身這個公法人是否要將國家直接行政中部分統治權（部分教育公權力）割捨出來，透過法律另行設置國家間接行政之公法人。這類國家間接行政公法人在功能上雖為國家一部份，然而其是以自己責任來執行法律授予任務之自治法人，其並非直屬於國家層級機關中，固基本上不受教育部之指示與指導，教育部僅立於法律監督地位。公立大學公法人在行政組織法上固然是將公立大學由國家直接行政調整為國家間接行政，使公立大學在國家監督下可以避免行政管制與學術駕馭。公法人化後將有下列優點：

1.政府與大學間由特別支配關係調整為權利義務相對法律關係
憲法保障講學自由，係對學術自由之制度性保障，大學為學術自由基本權主體。大學具有公法人資格後得為學術自由權利人，教育部對大學自治範圍僅能依立法院通過之法律或依其授權命令之規定對大學進行法律監督，大學若認該監督侵害學術自治權時，即可以教育部或其所設置之縣、市公法人為被告提起訴訟救濟。大學一旦公法人雖然在法律上成為一獨立法人資格，享有大學自治事項自主權。

2.學生與學校關係調整為權利義務相對關係
大學法人化後不僅將大學與政府間特別支配關係調整為權利義務相對之法律關係，在內部特別是在法律上已具成年人之大學生，其與學校處以受教客體亦應轉變為學習主體。

3.大學內部組織自主
公法人最大特徵在於組織自治(Organisationsautomie)，大學不再屬一般行政體系下屬單位後，對於絕大部分內部組織享有絕大自主決定權，這其中包括學術與行政兩方面。

4.大學預算概括與彈性
公立大學公法人後其預算編列運用可脫離公務機關預算法令之束縛，享有較大財務自主空間。所謂財務自主是運用經費之自主，而不是要求大學能夠自給自足。公立大學大部分經費來自政府，也就是納稅人供給，當然應該有基本之監督。就國家撥付款方面，以每個註冊學生為單位，計算撥付款項。此種概括性編列預算，只有在以公法人形式出現時，始可為之。

5.建立學校本身學術責任、績效管理之理念
公法人賦予大學獨立自主成為一個自我負起責任主體。學校教授享有學術自由，同時也應認清權利與責任。教學不力、研究不勤、學校學術聲望低落、招不到學生、拿不到研究案、學校入不敷出，將由公立大學自行承擔後果。公法人化後同時引進大學評鑑制度，採多元化、定期化評鑑並公布評鑑結果。公立大學公法人成為自行負責主體之後較能建立校內全體教職員財務責任觀念，促進建立現代化財務管理系統，重視經費使用效益。

綜合評析

對於此一法案，於修訂草案至今，一直廣受學者抨擊，甚至想盡辦法使之無法順利通過。在尚未了解何謂「行政法人」之初，端視學者們的意見，有一股大學要被賣掉的恐慌感。諸如校長遴選制度由目前校內、教育部兩階段遴選，改為教育部遴選；設董事會取代校務會議成為學校最高權力機構，並建立淘汰學校的機制；教育部還應組成高教審議委員會，審議高教經費、政策等相關事項……等。令人不禁憂從中來，趕緊了解詳細情形。

事實上，行政院修正版將使一般國立大學校長的遴選實質上回復官派，校長的續任也由教育部決定，已剝奪最根本的大學自主。雖然說，現行大學法對校長的產生方式由各大學自訂之，分兩階段實施，學生代表也可參加；但政院修正案第34條規定，校長改由教育部組成校長遴選委員會辦理，其中教育部代表不得少於遴選委員總額二分之一，很顯然的，大學校長人選勢必由官方主導居多。除此之外，第35條還明訂教育部應於現任校長「聘期屆滿10個月前評鑑決定是否續聘」，表示大學校長可不必將重心放在治校成績，或作風是否得到師生肯定；其必須者將是努力爭取教育有關當局之關愛，以獲得續聘之約紙，大學自主精神於此將蕩然無存矣。政府作為資源提供者，如何又能謹守分寸不企圖介入控制，則是極為重要的問題。（周志宏，91）

【2003/12/02 民生報】前台大教務長李嗣涔等學者指出，行政院版草案對於大學行政法人的概念，及轉型法人後教職員權益保障、校產處置方式都講不清楚，尤其法人董事會的權限太大，萬一像很多私校董事會一樣變賣校產，不但無法對納稅人交代，更將讓國立大學聲譽毀於一旦。

我認為在先進的德國，其大學所實施的相關法規，行經有年，運作順利，究其原因，還是符合國情居多。若在現在的台灣，未經詳加評估，只說參酌德國大學公法人化經驗及兼顧我國高等教育發展特性與基礎，從德國經驗提出建議，作法上採漸進雙軌制：一為現制改良型，二為公法社團法人型。在尊重大學基礎上，經學校校務會議同意並由教育部針對學校自主能力審慎評估後，給予各大學不同程度自主。如此，可能會有施行上的困難。在各界不了解的情形下開始運作，弊端隨之而出，評估如果不夠妥善，改革只是加速度滅亡。這也是為何全國教師會大專教育委員會主任委員簡明勇，會擔心政治力量染指校園，以及財團介入學校財政，最後可能導致校產被財團侵吞的原因。

【2003/12/21，自由時報】針對台大串聯大學提出台大版修正案，行政院版研擬單位、教育部長黃榮村昨天對於大學願意參與修法表示肯定，認為有助修法、且更符合大學需求；他指出，大學法修訂至今已有五年，其中如校長一階段遴選，其實是當初有大學反彈校園選舉惡風而提議修訂，如果各大學還是贊同二階段遴選，教育部也不反對，至於「高教審議委員會」與「董事會」，則是希望引進更多社會力量協助大學發展，其組織與職權都可在立法院修法時再研議。

對於台大版修正案，其中建議把行政法人改稱「教育法人」，另立一套規則，不必然設董事會，也可採首長或諮議制。其實，這是所謂的諮詢不夠嚴備，未集結相關學者意見加以詳細討論所形成的問題，以致於各方意見，眾說紛紜。另外，大學法修正案沒通過，教育部已先組好高教審議委員會，這明顯的勢在必行，可是規劃不夠周延，就首先無法令人信服。任何一項法規並非是其擬定的時間長短與施行的可行性成正比；而是必須徹底的評估優劣、參考鄰近國家的成效。光就政府單方面的決議，提出草案後再說「可在立法院修法時再研議」這種心態令人可議。

看來，公立大學行政法人化，乃是必然的趨勢。其原因部份是實施配合措施的問題，但有不少則是立法本身的缺陷。這些現象顯示大學法已經無法滿足當前大學發展之需要，亟需加以修訂。（黃正傑，90）既然情勢如此，各公立大學教師會該討論的，就不能是「要不要法人化」，而是「如何法人化」，針對此一議題好好調整，以符合我國需要。


資料來源

高教司學審會http://www.high.edu.tw/
聯合報、民生報、自由時報
文獻參考
周志宏（91），學術自由與高等教育法則。台北：高等教育。
黃正傑（90），大學教育改革。台北：師大。