給林全院長的一封信——公務員也想實踐夢想
圖／聯合報系資料照片
林（準）院長您好：
冒昧打擾，我是一位基層公務員，在政府任職五年六個月。
先對新政府展現出廣納各界意見的作法表達敬意。
台灣政府即將政黨輪替，由民進黨全面執政，許多國人應對新政府抱持不小的期待，蔡英文準總統提出「盼未來台灣能讓年輕人實踐夢想」，更打動許多年輕人的心。
然而，身在公部門中，看到一些行政制度、行政文化上的問題，讓跟我同時期進入公部門的年輕人們，對於政治改革不敢期待。這種狀況下，現在每年，卻有超過10萬的年輕人，以進入政府為人生目標。
因此，冒著被標記的風險，我想提出一些這幾年來的觀察讓您了解，也希望未來進公部門的年輕人，能夠有一個更好、能夠發揮的公務環境。
▎首先，是研考制度。
基層承辦人員遭遇研考地獄，每月、每三個月、每半年要填的施政報告、績效評比、內部控制、預算執行表、xx提案、成果效益分析、查證作業、網路系統表……光是這些表格，就把承辦人搞到無力，如果沒有身處其中，真的很難體會這些雜事帶給人的煩躁。固定填寫的報表成為一種形式，但實質的意義呢？目前的研考制度執行上，許多流於例行公事，並沒有發揮檢視施政成效的功能。這些研考報表大多看的是「數據」，例如：人次、場次、天數、件數，讓基層人員越填越無感，而政府預算也都堆疊在這些「看數字」的計劃案中，根本看不到長期的願景與連續的累積。我們本該是人民的僕人，現在，卻成為數字的僕人。如果要為現行績效指標下個註解，就是：「只是告訴你我在做些什麼，但是不要問我做到了什麼？」
▎再來，是審計制度。
台灣的審計制度，讓「壞人不能做壞事，好人也不能做好事」。上週嘉義民雄收容所將所內70隻收容犬一次運到民間收容所，結果運送途中造成44隻活著的狗直接死在車內。事後檢討，原因是「將動物送交給領養單位一事非官方收容所的正常業務，預算非常難編。於是官方使用了不人道但是省錢的運送方式，將動物移交給民間。不料，因為運送方式不人道，導致了動物的大量死亡。」
這種審計制度，已實際造成生命損失，而看不見的制約影響更是無遠弗屆。原先設計來防弊的制度，已讓許多業務動彈不得，產業發展需要政府政策的支持，但現在，反被審計綑綁。工程人員在採購時，會採用最簡單的方式，避免特殊規格及專利採購，以規避「圖利特定廠商」的風險。想採用創新工法，但卻被審計要求提出說明「為什麼非得用這種工法／技術／材料，舊工法／舊技術／舊材料不行嗎？是圖利特定廠商嗎？」
即使《採購法》第26條有相關規定，「如確有採用新發明之設計或工法之必要，於無法以精確之方式說明招標要求時，可在招標文件載明特定之商標或商名、專利、設計或型式、生產者或供應者，並允許廠商採用同等品。」試圖讓專利工法在這些方面具有優勢。但實際上，各單位採購人員還是寧願選擇較保守安全的方式進行採購。因為，有心要把事做好的工程承辦人想在標案內容中明示採用新工法，必須冒著被會計質疑圖利特定廠商，或被其他廠商提出異議或投訴的風險……機關及個人在承受相對壓力的情況下，除非是對創新工法相當有熱忱的基層人員，否則，在現行制度下，真的很難逆轉這樣的局面。
回到研考制度上，當公共工程執行率被當作指標，要求每年必須發包多少工程案時，造成公務員很大的標案撰寫壓力，不得不與廠商合作，請廠商提供技術／規格等資料，這些都是過去固定配合的廠商，長期下來，只是把公務預算花掉，並沒有對產業升級有太多貢獻。
圖／聯合報系資料照片
▎第三，是人事制度。
照理說，立法院或是地方議會應尊重行政部門的常任文官體系運作獨立性，僅在施政過程中扮演人民／政府間協調及行政監督的角色，然而，我們都知道，現在的選民服務非常「私有化」，民代介入的層面五花八門，尤其在地方政治中，不論是政府約聘僱／職工／臨時勞力派遣／官方基金會……等等的人事任用，小至清潔隊員、大至執行長，都可能成為政治酬庸的分配，也都是選民服務的一部分。因此，不管是沒工作討工作的、或是有工作想要升遷的，都得去「喬」一下，變成公門不能說但人盡皆知的祕密。
然後，原本應該是管理工具的考績制度，變成「輪流打乙等」、「新人打乙等」、「調單位打乙等」的不成文規定，所以不管做多做少，可能對考績影響都不大，至於升遷制度更是神秘，每每一個位置出缺，大家都要各方角力去爭取。說真的，現在這個體制內「會做事不如會做關係」，讓勇於任事者得不到鼓勵。要重新點燃公務服務的熱忱，建議新政府一來要約束民代干預人事的狀況，二來要打破一體適用的考績制度，根據不同職務制定評比項目，讓考績能與職務對應，或是按照年資／職務屬性分級評比，讓認真的公僕能被看見。
▎最重要的，必須破除「本位主義」的心態。
老實說，現在同一機關內，各單位間都壁壘分明，更遑論跨部門，甚至跨縣市的合作。偏偏，接下來許多的新挑戰，都是需要跨領域溝通的，從國土計畫、區域水資源治理、能源整合、海洋事務、氣候變遷調適、疫病防治、食品安全……等等，都需要跨領域／跨部門的合作。
然而，台灣政府真正「內鬥內行、外鬥外行」，前幾天聽到產業界朋友無奈地說，六年前從美國回台灣，看到的產業技術是前端的，結果六年後，他們公司已經跟菲律賓、日本、歐洲多國簽訂合作計畫，也有許多產品實際上路了，結果在台灣想提出個想法，跑了好幾個單位，卻不知道到底哪個單位能負責協處解決法規、資源整合……這樣的例子，不只是單一產業發生的問題，但長久的行政文化使然，政府承辦人可能只在意行政程序適法性，卻對產業變化無感。
因為新時代的議題複雜度高，不是單一領域人才可解決，跨領域合作勢在必行，但是政府組織並沒有那麼快能夠適時地提出對應及修正，所以就產生臨時任務編組的XX辦公室，例如：防災辦公室、食安辦公室、低碳辦公室等等……那問題就來了，既然是臨時任務編組，人從哪裡來？對於各奉派支援的單位來說，最好的方式，就是把「閒置」人力給「捐」出去，把單位內平時表現被動的人，給請到所謂的「整合」辦公室。如果這樣的辦公室，變成只是各單位安放「閒置」人等的地方，那真的有辦法發揮期待的功能嗎？另外，這樣的辦公室因為是臨時性的，被派駐人員即使很優秀，但卻因為沒有在直屬長官眼皮下做事，很容易在年終考績時拿到壞成績，也因此很難以吸引人才自願到這樣的辦公室服務。
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▎30萬公務大軍，等你來革心
政府過去讓人不敢期待的原因，整理成六字箴言，大概是「有關係就沒關係」、「好人不能做好事」、「制度趕不上時代」、「外行領導內行」、「政治凌駕專業」、「沒彈性沒效率」，讓身處其中逐漸被無力感吞噬，習慣例行公事、不敢想像創新……
這些基本面問題，看似微小，但卻影響了整個政府的運作，我相信新內閣、新國會已準備好，要帶領台灣走出新的路，但龐大的30萬的公務人員，仍然身處舊文化、制度中。
如果新政府真的要創造一個年輕人能實踐夢想的台灣，那麼以下是可以著手改變的地方：
- 擺脫數字研考的思維，回到研考制度的設計初衷，應該不只是追蹤進度，而是，要看問題解決了沒。要達到真正的研考效果，應該釐清關鍵領域，接著清楚定義出亮點項目，在這些項目上持續追蹤，才不會在一堆數據中眼花撩亂。
- 跳脫資源平均分配才不圖利特定團體、壓低價格才是好採購的思維。比方說，以社區營造為例：100萬丟到50個社區，每個社區一年領兩萬，結果10年後，50個社區還是什麼都沒有；行政部門一開始不願意投注新技術，省了錢，長期下來卻什麼都沒累積；倒不如，選定重點，資源大力挹注。
- 一定要打破中央－地方分治的情況，必須要有區域整合，從國土規劃及區域發展的角度來進行各縣市的土地利用／產業／水資源／能源……規劃，民進黨已全面執政，必須打破派系問題，實際進行整合。
- 各行政部門要打破本位主義的情況，必須要跨域整合。對產業整合出單一窗口，讓一個政策延續5年以上；要產業升級，就要大膽的投入試驗，然後再進行微調，如果不敢嘗試，什麼都要採用過去的做法，那還是新瓶裝舊酒。
- 行政部門一定要打破過去的慣性文化，最好能從中央開始，成立公務改革小組／跨域治理小組，由中生代／年輕公務員進入研討培訓，擇有能力的公務員快速培養成中階以上主管，才能創造出不同的行政模式。
很抱歉，讓您看完這麼冗長的一封信，只是很希望，許多公務圈的朋友，能有一個更具彈性、更有成就感的工作環境。希望未來有一天，能抬頭挺胸的說：「公務員是個有理想性的行業」。