摘要：

綜觀民主先進國家政府的人事制度，大體分為政務職與常務職兩類，其因不同管道方式進入政府部門服務，因其職位性質不同，扮演角色亦有所別。政務職位者乃屬政治性任命職務人員，常務職位是依法考試及格銓敘合格具有永業性之職務者。近來我國政黨政治漸已形成與迅速發展，執政黨抱怨政務職位太少不足應付事實需要，民眾亦對民主責任政治要求日益殷切，因此，那些機關得設有政務職位，又機關內有那些得為政務職位，已是人事結構聚焦探討的課題。由於目前我國得設有政務職位之規定，多散見各相關組織法律或地方制度法，未有統一完整法律統攝規範，遂致各機關常以機要為名，行政務職位之實，輒衍生困擾與爭議。因之，盱衡政黨政治乃責任明確規範，政務職位設置及其行為分際等事項定有明確之法律以資遵循。方可提昇政府政務之效率與效能，確保民主法治責任之貫徹，以促使政黨政治之正常有效運作與落實。因之，政務職位設置分類標準及設置程序等實有明定釐清之必要。是以，本研究從比較先進國家美國、英國、日本之等政務職位運作經驗分析，並深究我國政務職位設置之相關法制現況，提出未來將政務職位設置制度化之可行性建議，並試擬「政務職位設置法」草案供各界參酌並研究採行。

為因應我國文官體制未來可能之走向，即由目前現制為參採日本之永業制官僚走向美國之部分永業制官僚（隨政黨同進退之政務職位人員較多），重行思考政務職位的範疇，並做合理之規劃，將勢不可免，因此，本研究擬提主要建議內容如下：

1. 參事、顧問職務，二分之一得置政務職，因本類職位偏向政策幕僚，較符合政務職設計原則。

2. 甲案：各部會及相當層級司處長仍維持現狀，常任事務官運作衝擊最少，文官生涯規劃發展較為有希望和保障。

乙案：司(處)長如改為政務職，其副司(處)長皆在簡任十四職等架構下，列等為簡任第十一職等至第十三職等，以減少事務官陞遷衝擊，再者部會事務官也有機會列簡任十二職等以上。但如司(處)長列比照簡任第十三職等(政務職)時，其副司(處)長則列簡任第十二職等至第十三職等。

3. 部會及相當層級機關所屬一級機關首長，

甲案：維持現行常任文官體制。

乙案：得為政務職，列比照簡任第十二職等至第十三職等或第十三職等至第十四職等，但必須具備該機關專業知識與能力及曾從事該類工作性質相當有二年以上工作經驗者。

二、直轄市政府方面

1. 副市長、秘書長均為政務職，副市長一人至二人列比照簡任第十四職等，秘書長列比照簡任第十三職等至第十四職等，副秘書長二人，其中一人得列比照簡任第十三職等。

2. 參事、顧問職務，亦得二分之一置政務職。政策襄助市長，處理市政。其列等比照簡任第十二職等。副局(處)長、事務官列簡任第十二職等。

3. 一級機關首長為政務職，列比照簡任第十三職等。

三、縣市政府方面

副縣市長、一級機關首長及一級主管均為政務職，副縣市長一人至二人列比照第十二職等至第十三職等；機關首長及主管比照簡任第十二職等。參議二分之一得置政務職，列比照簡任第十一職等至第十二職等。

四、直轄市、縣市議會方面

1. 直轄市議會置秘書長，列比照簡任第十四職等，副秘書長二人，其中一人得列比照簡任第十三職等。直轄市議會置政務參議一人至二人，列比照簡任第十二職等。

2. 縣市議會置秘書長列比照簡任第十二職等。

五、各級政府機關機要秘書方面

依公務人員任用法第十一條之一規定，及各機關機要人員進用辦法辦理。

六、鄉鎮市公所方面

副市長為政務職，列比照簡任第十一職等，隨市長進退。

綜合上述各面向之研析，本研究試擬「政務職位設置法」（草案），以作為日後我國設置相關政務職位之法制參考（如附錄一），並請各界卓參、指導。

關鍵字：政治職位、文官制度

壹、前言

政府分職定位，設職分官，各有所司。公務人員人人有職務，事事有定人，任免程序即職有常守，位有常員。由於權責分明，機關公務的推行，運作順暢。「職位」(position)是賦予某一人所擔任之各項業務責任。「政務職位」(political position)者，乃屬政治性任命職務之人員，角色扮演在於參與政府決策，或依法獨立行使職權之人員。惟近年來我國政黨政治迅速形成與發展，民眾對民主責任政治要求日益殷切，並對政府政務職位設置之數量、標準及程序，及在何層級行設置政務職等問題，引起國人的廣泛討論。因此，政務職位之設置、範圍、任免程序等事項，需有一完整之規範，實已刻不容緩。鑑此，乃蒐集民主先進國家，如英、美、德、日、法等國相關資料，復邀請有關機關代表及學者專家廣泛提供意見，並參酌現行法規有關規定，盱衡我國國情與需要，試擬政務職位設置之相關法制，以期完備文官法制體系。

政務職位設置法之建制與施行，可使今後政務職位之設置、範圍等事項有明確之法律依據，可資遵循對於提升各級政府機關服務國民之效率與效能，確保民主法治之貫徹，以及促進政黨政治和責任政治之正常運作與落實，俾有助益。因此本之研究期間，雖時間較短，但仍秉至善之心廣為蒐集資料，探求所需，以求真的精神，審慎提出建議，以期臻周延可行。

貳、研究目的

觀諸民主先進國家之文官制度，政務職位設置遴任派職運作均已成常規，渠等民主選舉其官職輪換亦屬常態，政黨輪替之實踐已形成了穩定規制。於是政務職與常任職的權責應有分際明確，各有所司。然而我國目前政黨政治成熟度未達，民眾對政治責任明確化之期求殷切，地方自治的落實，執政黨希望有更多用人空間，拓展政務職位範圍，是以，期能引進外國政務職位之設置、運作經驗。以作我國參考。

有鑑於此，本研究之主要目的在於：

一、參酌英國、美國、日本等國政務職位設置運作經驗分析，以比較了解其政務職設置範圍與功能。

二、分析我國政務職位設置之相關法令，以了解我國當前政治環境，政務職位設置運作概況與改進作為。

三、試擬統一性的「政務職位設置法」法制規定，並探究其可行性。

參、研究架構

本研究之架構〈如下圖〉主要從設置各國政策面、法律面及執行面的角度探討美國、英國、日本、德國、法國及我國現行政務職位設置運作依據。

圖一 本研究架構

肆、研究方法

理論與實際關係的問題，政策始終面對實用的壓力，政策在案例上一方面是理論整合，一方面是實際的工作，需要創造性思維理論整合，本研究擬透過政策法令執行的概況分析，以使瞭解問題之所在並提出可行的解決之道。

一、 文獻分析法

一個問題的剖析必有完整及資料依據，如此方得探求事實的真相，找出

問題癥結，才能有助於問題的解決，為求有關本研究所依據的理論及各先進國家的政務職位設置政策、法律、執行面運作概況。採用有關文獻資料，例如，有敘述性，歷史性，及理論性的書籍、法規文件及期刊等方面探討理論架構，另方面尋求實際問題的所在，作為深入的比較說明之用。

二、 比較研究法

有怎樣的環境，就有怎樣的制度。制度是成長，不是被製造出來的。

以各國制度不一樣，這就是各國的價值觀念與歷史、文化及社會背景等皆不盡相同之所致。因此我們要研究國家之間的制度，不僅從這些方面找出若干因素及特徵，而找出制度之間的異同，以做為綜合及系統性說明。本研究採用美國、英國、日本等國政務職位設置政策、法律、執行面〈設置機關層級、人數〉做系統的分析。所謂「他山之石，可以攻錯」、「他國之制，可以供參」，透過比較研究，以截長補短，並供我國借鏡。

三、 會議座談及討論法

為求集思廣益，就蒐集各方資料整理，訂出討論議題。於九十一年八月二十一日邀請國內相關機關代表及學者專家召開座談會，並作成會議記錄(如附錄)。

伍、政務職位設置基礎概念

一、設置基礎

現代民主國家，其權力是經由被統治者之同意而來，是以，民主政治之本質就是民意政治，至於民意的匯集與表達，在民主開放社會中雖為多元管道和方式。但顯然政務職位的發揮最具功能者，也是現代民主國家政治體系之主軸，政務職位群乃是一種政治性的結合體，而其活動目的，則在於運用政治資源，以影響人民生活中的政治決策，並承擔因而引發的責任與結果。因此政務運作，透過選舉之程序，取得執政權以組成政府並向人民負責。其施政之良窳，勢將影響及能否繼續執政。亦即，一個良好的政策主張，必須立足在執政黨以治理國家的成敗為其進退依據，而反對黨則以監督制衡為己任，共謀國家之健全發展。

執政黨之治理國家之成敗，則端賴高效能之政務人員(官)，一則治理政府能力整合利益，規劃政策，匯集民意，調和衝突，維持社會和諧，二則實現自由、平等與民主法治的生活目標。

政務職位設置乃屬政治責任之產物，一個擔任政務職位或其他政治權力職務的人，在制定政策與施行政府政務時，必須充分對選民負責。負責的政務人員必須貫徹施政的目標和承諾。形成責任式政權。此責任即為向上級長官、機關或人民應善盡職守的義務。其義務也許根據習慣或法律，也可能根據憲政上的基礎。此種政治運作基礎即是政治責任，為政治動態的過程。而政務人員之設置與負責任，應於何種情況及以何種方式去職，皆屬於慣例、個人及所屬政黨的政治考量。當然設置層面民主國家或有明文法定。

二、政務職位的功能

政務人員的決策對國家社會的影響層面甚廣，綜合言之，政務職位功能在政府體系運作核心要項中，歸納言之有以下功能：

(一) 整合利益

多元社會強調利益團體的自主能力及彼此之競爭立場，民主政治所奉行之最高指導原則，乃主權在民，其政務人員居於政務決策善盡執政職責，取得利益綜合性整合地位，考量地域、族群等利益均衡照顧。是以，政黨獲得政權以實現其政治主張，政務人員得以整合多元利益，實現自由、平等及民主的生活目標。

(二) 規劃政策

由於民意是直接或間接、多元具模擬抽象性質，是以有賴於政務人員將其加以系統整合，並作清楚的規劃設計，以向選民提出具體的政策目標與承諾。亦即政務人員為貫徹執政黨政策主張，則必須優先規劃其施政藍圖，落實公共政策作為，政務人員負有關鍵地位。

(三) 治理政府

政務人員是掌理國家建設方向的舵手，政府施政的成敗，端賴其能否充分宏觀的視野和專業能力秉持客觀無私的立場執政，增進人民對政府的信賴。並帶動行政革新，讓國家在競爭世局中，可佔得優勢地位。

(四) 政府與人民的連結

政務人員扮演政府與人民之間的重要橋樑連結的機制，潤滑磨合作用的價值。政府的作為，需要政務人員完整政策性宣示，當人民瞭解 認同支持時，則施政主軸或議題自然順暢貫徹。

三、政務職位與政治責任

政務人員之任命，係基於具有任命權者的政治考量而任命，其既然係因政治上的選擇獲得任命，故其去職，也應是因為政治上的理由與判斷。政治責任的表現方式，就實質面而言，政治責任既然是基於政治之考量，故無論是因為何種原因或發生何種事件，政務首長或人員既是政治人物，這些原因或所發生的事件，就皆可成為公眾批評的議題，而政務人員如果因此不再獲得信任，便應該去職以表示負政治責任。例如，不論是因為決策錯誤或主管政務發生重大失誤而對國家或人民造成重大損害，或造成對部屬執行政策疏於監督而影響人民權益，即使是發生了重大公共安全或社會事件，乃至於政務人員的私德操守，均能夠成為要求負起政治責任的實質原因有如華航空難事件。就程序面而言，政治責任的表現方式，簡言之，就是透過政治運作使政務人員，且無論去職方式是個人政治道德之反省或政治判斷而自動辭職，或者是政黨政治間之競爭而透過憲政制度運作迫使有任免權者撤換政務人員(官)，乃至公眾透過遊行、示威或輿論等政治參與管道所形成的壓力而迫使撤換政務人員或自動請辭，均屬於政治責任外在行為之表現。在民主政治運作下，所指民主強調就是程序與過程，而非絕對的真理。是以常民意透過合法的程序或形成輿論壓力，要求某一政務人員負起責任而下台時，即表示民意對於政務官的信賴關係發生了動搖，而政務人員如果因而去職以示負責，以撫平民怨，此種去職即為政治責任。因此，政治責任的應是一種動態的政治過程，而不是靜態的政治規約或道德規範。同樣地，憲政制度對於政務人員主管政務具有監督、制衡關係的權威地位，如果對政務人員發生了不信任，此時透過憲政制度上之程序運作，向該政務人員或其所屬政黨表達了不信任或政治壓力，因而迫使政務人員去職，此一過程即屬政治責任的表現方式。

此外，如僅私生活有關緋聞或醜聞，只要形成了壓力，或對個人的道德感要求強烈，即會成為政治責任之原因，不信任之理由。政治責任本質在於「政治」，一切的考量均應在動態的政治系絡與過程中來衡量。但由於目前所處政治文化，民意對於「政治責任」的瞭解與認知上有差距並造成與政務人員認知上具有落差。因此，採取自律與他律雙重?行原則之要求政務人員，使政治倫理法律化，用以指導政治，並為建立責任政治的政治文化，樹立最基本的規約或典範，必有助於政治責任觀念釐清與發揚。

陸、政務人員與政黨政治

一、 政務人員之內涵

政務人員是一種職務責任化的組合人員，亦是職稱之類別，是一類人員的集合，因任命而產生。依目前職位設置運作情形政務人員有廣狹二義，狹義的政務人員係指政府體系中，所任職務具有政務性質，隨政黨更迭或政策成敗而進退的高級公務員，無任用資格限制，亦無任職保障。廣義的政務人員則指政府體系中依政治任命的高級公務員，其職務不必然具有政務性質，人員也不一定隨政黨或政策同進退。一般認知意義的政務人員，也是學理上公認的政務人員，僅指狹義的政務人員。而廣義的政務人員，也是我國當前法律規範的範圍；除狹義的政務人員外，主要是指獨立行使職權，具有任職保障的政治性任命人員，不過在實際上一般人對於廣狹之別，在地方制度法施行後，已是混淆不分尚待釐清。我國傳統一直以政務官之名的稱謂方式，在民國八十八年六月立法院三讀通過政務人員退職酬勞金給與條例並咨請總統公布以後，情況已有所改變。儘管一般人仍用政務官之名稱。但在法律用語上卻已改用政務人員。政務人員一詞不僅具有民主意義，亦可藉此拉近與人民之間的距離，而且其涵蓋的範圍更廣，除狹義的政務官外，也可將有任期保障、獨立行使職權，或與政黨更迭不一定有關的準政務官，或稱為廣義的政務官包括在內。所謂準政務官者，是只其職務不具政務性質，但以政治性任命的高級公務員。這些人員的形式態樣較多，有的也無任用資格限制，如五院秘書長。但有的資格條件規範卻較常任文官更為嚴苛，如大法官、考試委員、監察委員即是，其與狹義的政務官相同的是，以政治性任命方式任用，享有同等的待遇及相關權益。

所謂政治性任命人員，是指其任命具有政治性考量，其任用採有別於一般常任文官的政治性任命方式者而言。大致言之，政治性任命人員的意義及指涉範圍與政務官、政務人員約略相當。基於政黨政治的原理，總統大選或國會改選獲勝的候選人及其所屬政黨，即取得執政權，為方便其進用政治理念相同的人員，藉以推動政務，貫徹政策執行，自有設置政務職位、進用政務人員之必要。惟在民主政治制度之下，監督與制衡成為重要機制，不但要求權責相符，而且不論職務多高，都有人可以監督制衡。政務人員既得向國會或總統負責，間接對人民負責，因此在任用之前，必須直接或間接獲得代表民意的國會同意，幾已成為各民主國家之通例。

我國狹義的政務官，原依憲法規定行政院院長在組閣之前，代表所有政務人員獲得立法院之同意，以示對國會負責之意，但民國八十六年修憲時業已將立法院對行政院長之同意權刪除，此一任命方式的改變，雖無損於行政院職權的行使，卻使得行政院長的地位角色，由憲法明定的最高行政首長似乎變成總統的幕僚長。

我國政務人員的任命，在國民黨執政時期，慣例須提經該黨中常會通過後提報行政院院會，然後呈請總統任命。表示政務人員確實是有別於常任文官的政治性任命人員。民進黨執政後，由於需才孔急，一開始任用許多非民進黨籍之政務人員，無形中也沖淡政務人員政治性任命的色彩，惟自陳水扁總統兼任該黨主席並帶大多數閣員入黨後，政務人員隨執政之政黨同進退，大致上已底定。

然而特任官與政務官二者，名稱上容易混淆不清，致誤以為特任官就是政務官、政務官就是特任官，實則不然。政務官職務性質乃相對於事務官（常任文官）；而特任官則因任命層次不同，與簡任官、薦任官、委任官相對而生。理論上政務官不獨位列特任官，也有可能位列簡任官，不過實際上因政務性質之職責程度均重，現今只有特任（或特派）與比照簡任兩種。而特任官不獨政務官有之，即與政務性質無涉的事務官亦有，如五院秘書長，然而我國對政務官的範圍一向採廣義界定，在法律規範上前述人員也被認為是政務官。職是，政務官之範圍較大，特任官之範圍較小，凡為特任官者必為政務官，但政務官卻不一定都是特任官。

相類似的規定，如日本特別職人員，其係指經特別任命程序，而非一般任用程序所任用之人員，其意義與範圍大致與特任官相當。有的認為特別職人員除特任之政務官部分外，也包括原屬一般事務官系統。但經特別指定，而以特別任命方式任用之職務；有的則認為不包括特任之政務官，僅指事務官系統中，經特別指定而以特別任命方式任用特別職人員。

特別職的概念德、日、韓已被廣泛接受，則經法律或上級有權機關指定之少數重要職務，即可廣泛徵才，打破考試用人之窠臼，進用資格條件更為優秀之人才，我國例如經濟部所屬之國貿局局長、國科會所屬之科學工業園區管理局局長等即是。參採德國政治性文官職（political civil servants）制度或美國高級行政職（senior executive service）制度，賦予主政者更大的用人空間，惟此等職務設置不宜過多，且其資格條件必須嚴格明定，以免破壞文官制度之常。

另外，與特別職不同，但與政務職近似的職務是機要職人員，這是隨同首長進退，方便首長用人，完全無須任用資格限制之任用方式。機要職應以組織法規所定之職稱進用，所列官等為簡任、薦任或委任，且總人數按機關層次分別規定，最多不得超過五人。一般認為機要職應限制在秘書、監印、總務或國會聯絡等具機要性質之職務。依公務人員任用法第十一條規定，各機關辦理進用機要人員時，應注意其公平性、正當性及條件與所任職務間之適當性。就任用上的意義言之，機要職的確有些類似政務職。

綜上述之，政務官有廣狹二義，一般所指的政務官乃指狹義的政務官，僅指隨政黨更迭或政策成敗而進退之政治性任命人員，而廣義的政務官則指將全部的政治性任命人員包括在內，大致與政務人員的意義相當。我國當前的政務人員退職酬勞金給與條例以及考試院研擬函請立法院審議的政務人員法草案，均採廣義的定義，這是現實使然，至於特任官、特別任命人員或特別職人員，其意義、性質與指涉範圍，皆與政務人員不同，實應釐清並加區分。

二、 政務人員的應具備條件

由於政務官負決定政策的重責大任，地位崇高，備受國人重視，民眾的期望殷切，相對條件要求嚴格。又其言行有時會成為輿論的焦點，甚至於對一般社會風氣發生某種程度的影響。因此，身為政務人員，其應具備的條件，除事務官應具備者（例如專門的學識、管理的能力、寬廣的視野、高度的倫理意識、綜合判斷的能力及濃厚的人情味等）外，還要具備下列條件，始能做為事務官的表率，成為國人所敬重的政務官人員。

(一) 高尚的品德操守：一般來說，品德是內在的，是無形的，操守則是外在的，是有形的。政務人員是政治人物，也是社會大眾注目的對象。私德公德同樣重要，私利公益要分明，必須要有省察的功夫，保持清高的品德，清廉的操守，即使無陽光法案施行中，也能自我約束，潔身自愛，以清新的形象，參與政務運作。

(二) 掌握民意的流向：民主政治就是民意政治，政府的施政必須符合民眾的需求，民之所好好之，所惡惡之，古有明訓。政務人員是決定政策的公務人員，應該隨時注意民眾的意願，國會的動向與時代的潮流。能如是，其制定的政策一定合乎民意，推行起來一定順利，政府施政自然會有顯著的績效，贏得民心。

(三) 接受批評的雅量：政府面對國際化的挑戰，兩岸關係的發展，以及民意的高漲，政策的決定層面越來越廣，難度也加深。人非聖賢，難免有過，政務人員也是人，所作所為難免會有疏失（重大錯誤，另當別論），因而引起民眾或與論的批評、指責，甚至於惡意中傷，事所難免。政務人員應能坦然面對，虛心接受，有則改之，無則勉之心態面對現實。

(四) 政治責任的擔當：政務人員是政策的決定者，政策錯誤或無法推行，要勇於負起政治責任，知所進退，該退不退，不該退而退，均所非宜。政治責任是一個抽象的名詞，殊難具體界定，但身為政務官者，應有能敏銳體察政治氣候，判斷何時應然毅然引退智慧。千萬不可輕言辭職，一旦說出口，就不該再接受慰留，引起民眾反感。

(五) 果斷決策的能力：政府的公共政策，特別是涉及民眾權益的重大建設，從資料的蒐集、整理、分析到方案的研擬，其幕僚作業必須周延完備，這些準備工作一完成，政務人員就該明快果斷決定，切勿拖延。除因情事變更外，一經決定，就不輕易變更；否則，人力物力浪費事小，政府信譽受損事大。

(六) 政策辯護的才華：政務人員既然是政策的決定者，就要為順利執行其政策，在國會中受到國會議員支持或在媒體廣為宣導，遇有困難或阻礙時，更要有口才與智慧為自己決定的政策辯護，說服對方，克服困難，消除阻礙，除非情況已有變更或決策有缺失，需要及時修正，否則，必須堅持下去，貫徹執行。

(七) 國際前瞻的眼光：政務人員是政府政策決策者，對國際局勢變化必須深切體認，是以，做成決策時，需採國際宏觀眼光，來面臨國際化的挑戰；處理政務時，要具備前瞻性、國際性的視野，去開拓未來工作，眼光要放大要放遠，以寬廣的眼光與遠大的國際觀，完成預防未來將發生的問題。（施嘉明，民85：104）

三、政黨政治與政務人員

政務人員是現代民主國家政黨政治下的產物，政黨政治是結合政治理念相同的一群人，透過選舉或其他合法方式，去爭取政治權力或監督政府施政的制度運作方式。政務人員位居政府行政體系的高層，可能是執政黨的重要核心組成分子，或與執政黨關係良好者，除負責決定或參與政策，指揮監督所屬常任文官執行其政策外，也代表政府行政部門向國會議員宣示政黨政策立場，進行政策溝通或辯護，並與大眾傳播媒體、各重要政黨、利益團體做政策說明。可見，政務人員偏向靜態與制度面，政黨政治偏向動態與運作面；政務人員的本質是人員，政黨政治的本質是組織的動態運作；政務人員是權力的擁有者與執行者，政黨政治則以追求權力的目的。政務人員是政治舞台上之公眾人物，政黨政治則是幕僚的政治操作。兩者不僅表象不同，而且實質內涵亦有差異。不過兩者均有民主意義，源自選舉結果、發揮聯結應有作用，涉入政策決定領域，有無程度高低不同，兩者關係密切。政務人員因政黨政治而產生，政黨政治因政務人員而發皇；政務人員足以彰顯政黨政治的意義與價值，而政黨政治越發達，政務人員更形重要，兩者相互共存共榮相輔相成。

柒、我國相關政務職位設置之現況

為對我國政務職位現況的了解，分別就政策面、法律面、執行面說明如下；

一、政策面

政務職位設置理由基於執政黨取得政權，為方便其進用政治理念相同之人員，藉以推動政務，貫徹政策制定執行，自有設置政務職位，任命政務人員之必要。政務人員身分角色具有作成政策職務條件者，如：

(一) 創建決定建議機關政策施政計畫業務方針者。

(二) 綜理或襄助部會層級掌理全盤政策業務者。

(三) 推行機關內政策重要業務者。

(四) 對國家政策機關施政方針有影響力者。

綜上，政務職位設置理由係基於落實民意政治、責任政治及其決定政策施政計畫有相當影響者為要件。其人員之定位，隨政策成效，或依選民意向而進退。

二、法律面

由於人數較少我國當前文官法制對政務人員較少有單獨立法之法規，相關規定多散見於各法規中，分述如下：

(一) 法律

1 單獨立法規範管理政務人員者：如政務人員退職酬勞金給與條例；總統、副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例。

2 排除適用者

(1) 公務人員任用法第三十八條：「本法除第二十六條、第二十六條之一及第二十八條規定外，於政務人員不適用之。」

(2) 公務人員保障法第三條：「(第一項)本法所稱公務人員，係指法定 機關依法任用‧‧‧之職責。(第二項)前項人員包括政務官、民選公職人員。」

(3) 準用者，如公務人員撫卹法第十七條，將政務人員列為準用範圍與事務官共同適用之法律

政務人員與常任文官共同適用的法律有：宣誓條例、公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法、公務員服務法、獎章條例、公務員懲戒法、公教人員保險法、公務人員交代條例等。

(一) 命令

1 專屬適用政務人員者，如政務人員退職酬勞金給與條例施行細則、退職政務人員一次退職酬勞金優惠存款辦法。

2 準用者，公務人員因公涉訟輔助辦法、中央公教人員福利互助辦法、公務人員遺族照護辦法。

3 與事務官共同適用之命令

政務人員與常任文官共同適用之命令有，公職人員財產申報法施行細則、公務人員請假規則、公教人員之安全維護辦法、全國軍公教員工待遇支給要點。

三、執行面

現行政務職位之設置依民國六十一年一月二十七日公布「政務官退職酬勞金給與條例」經多次修正，迄民國八十八年六月三十日修正公佈之第二條規定，所稱政務官，係指下列人員：

1、 依憲法規定由總統提名、經國民大會或立法院同意任命之人員。

2、 依憲法規定由行政院院長提請總統任命之人員。

3、 特任、特派之人員。

4、 各部政務次長。

5、 特命全權大使及特命全權公使。

6、 其它依法律規定之中央或省(市)政府比照簡任第十三職等以上職務之人員。

「公職人員財產申報法施行細則」第二條規定，本法所稱之政務官，指政府機關任命並受有俸給之下列人員：

一、 依憲法規定由總統任命之人員。

二、 依憲法規定由總統提名，經立法院同意任命之人員。

三、 依憲法規定由行政院長提請總統任命之人員。

四、 特任、特派之人員。

五、 其他依法律規定之中央或地方政府比照簡任第十二職等以上職務之人員。

又依地方制度法第五十五條規定，直轄市政府置市長一人，置副市長二人，襄助市長處理市政、職務均比照簡任第十四職等，由市長任命。其所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風首長，依專屬人事管理法律任免外，其餘職務均比照簡任第十三職等，由市長任免之。地方制度法第五十六條規定，縣〈市〉政府置縣〈市〉長一人置副縣〈市〉長一人，襄助縣〈市〉長處理縣〈市〉政，職務比照簡任第十二職等

由上可知，政務職位人員〈政務官〉之任命權，依憲法或法律規定，經總統或直轄市、縣市長任命之。

〈一〉 總統任命者

1、 依憲法規定由總統任命之人員如行政院院長者。

2、 依憲法規定由總統提名，經立法院同意任命之人員如司法院院長、副院長、大法官，考試院院長、副院長、考試委員，監察院院長、副院長、監察委員、審計長。

3、 依憲法規定由行政院院長提請總統任命之人員。如行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員。

4、 特任、特派人員

如機關組織法律明定之特任、特派人員。

如銓敘部部長，屬特任；立法院置秘書長一人，由政府特派之。

5、 各部會政務次長，政務副主任委員。

6、 特命全權大使及特命全權公使。

〈二〉 直轄市長任命者

副市長及職務比照簡任第十三職等之機關首長，由市長任命，於市長卸任、解職、去職或死亡時，隨同離職

〈三〉 縣市長任命者

副縣市長一人或二人，均由縣市長任命。於縣市長卸任、解職、去職或死亡時，隨同離職。

經統計：我國現有中央機關政務人員的分類人數為：

1、 特派：39人

2、 特任：90人

3、 比照簡任第十四職等：60人

4、 比照簡任第十三職等：76人

5、 簡任：3人

中央政務機關列等分類及人數一覽表：

資料來源：銓敘部提供(附錄二)

四、縣市一級機關首長或單位主管政治性任命權之爭議民國八十六年修憲，確立了省政府功能業務與組織結構的精簡，其對縣市政府地位便自然提升。在此地方自治結構變革下，八十六年縣市長改選後，縣市長要求對一級主管或改為一級機關之首長擁有政治性任命權。為本屬一條鞭制下之幕僚主管人事、主計、警政及政風，亦有要求下放任命權之呼聲。此將常任文官職務改為非常任文官職務之議，勢必嚴重影響原本屬常任文官之升遷管道。

地方自治法制先是省縣自治法與直轄市自治法，後改為「地方制度法」，自其公布施行後，如直轄市政府一級機關首長之職務，即已從常任事務官改為職務比照簡任第十三職等的「政務職」，亦即體現直轄市長政治任命權之現實需求。

而有關縣市設置政務職各界所持的正負面論點如下：

(一) 正面論點

1 政務人員的存在是因為要從事政策制定與行政領導，當然也隨時為贏得選舉準備與負責推動政策，不論是那一個層級政府，只要有這些功能的存在，就需要有政務人員(關中，民85：74)。

2 從縣市長的立場而言，其既為民選產生，自需要延攬一些能夠獲得信任，又能夠助其實現競選諾言及承擔政治回應力強的人員，以實現其政治理念及施政抱負。

3 縣市長隨著政治愈趨民主化，其愈需要擁有政治任命權的空間，以增加政治回應的能力。使之得以任命其所信賴的人，來從事政策與行政領導。

4 事實上，無論是「政務官」、「機要人員任用」、「比照機要人員任用」或是以均聘方式進用，其本質上皆是縣市長的政治任命，而所不同之處，似乎只在於個人人事權益將有所不同。例如，有無參加考績之資格或是能否擔任主管職務等問題而已。

5 根據學者施能傑教授認為：目前縱然縣市政府一級單位主管是由常任文官擔任，但卻是縣市長的人馬，其政治角色勢難避免，只要縣市長換人，不必一定是換黨，一朝天子一朝臣的戲碼總是重複地上演，放任這種角色衝突情境繼續下去，對於建立行政中立絕不是正面的發展(施能傑，民85：65)。

(二) 負面論點

1 縣市一級主管或一級機關首長職務改為「政務職」，質疑以政治職位制度，提供「恩寵」、「回報」、「分贓」為目的，因而「破壞文官制度」，直接影響常任事務官，職等上既有的升遷機會。

2 縣市政府內部一級機關首長或單位主管均係執行法令或政策，其事務性遠大於政治性，故應由考試及格而學有專精之常任文官來擔任，較能熟悉並充分掌握業務。

捌、我國現行政務職法制商榷之處

大體而言，我國現在雖有關於政務人員的法律規範，尚不能說有完整的、健全的政務人員法制，只能說有政務人員退職制度而已。至於政務人員三法現僅只於草案階段，尚未完成立法程序公布施行。因此，仍有許多值得探討之處。

一、法律用語

查民國八十八年六月修正公布之政務人員退職酬勞金給與條例及考試院與行政院會同研擬之政務人員三大法案，均以「政務人員」一詞取代「政務官」，雖更符合民主原理，拉近與人民之間的距離，不再有高高在上的感覺，且有將政務官與準政務官均包括在內的用意。惟現行公務人員法制有關規定，如公職人員財產申報法第二條第一項第三款、第六條第三項及公務員懲戒法第九條第二項及八十五年十月十六日總統公布之公務人具保障法第三條第二項，均為「政務官」之用語，一旦政務人員三大法案經立法通過，將發生「政務官」與「政務人員」涵義異同之爭議，為免法律適用上產生疑義，其他相關法規有關「政務官」一詞，允宜配合政務人員三大法案予以修正，以統一法律用語。

二、意義範圍

考試院與行政院會同研擬之政務人員三法，業已統一政務人員之範圍，係指政府機關住命之下列人員:

l、依憲法規定由總統任命之人員

2、依憲法規定由總統提名，經國民大會或立法院同意任命之人員

3、依憲法規定由行政院院長提請總統任命之人員

4、特任、特派之人員

5、 其他依法律規定之中央或地方政府比照簡任第十二職等以上職務之人員。

前述政務人員範圍雖已配合政治現況加以增刪，惟是否符合當前實際需要，尚有討論空間。

又公務人員用法第二十三條，亦有「政務官」一詞，惟該法未就政務官予以定義，迄民國至六十一年二月五日公布，七十四年十二月十一日修正之「政務官退職酬勞金給與條例」第二條始就政務官之範圍規定為:

本條例適用範圍，指下列人員:

一、特任，特派之人員。 ' 二、總統府副祕書長、行政院人事行政局局長。

三、各部政務次長。

四、特命全權大使及特命全權公使。

五、蒙藏委員會副委員長、委員及僑務委員會副委員長。

六、省政府主席、委員及直轄市市長。

七、其他依機關組織法律規定比照簡任第十四職等，或比照簡任一級之副首長。

民國八十八年六月三十日修正原名「政務官退職酬勞金給與條例」為「政務人員退職酬勞金給與條例」，第二條規定，本條例適用範圍，指下列人員：

一、依憲法規定由總統提名、經國民大會或立法院同意任命之人員。

二、依憲法規定由行政院院長提請總統任命之人員。

三、特任、特派之人員。

四、各部政務次長。

五、特命全權大使及特命全權公使。

六、其他依法律規定之中央或省(市)政府比照簡任第十三職等以上職務之人員。

本條例適用範圍，除前項人員外，包括副總統、臺灣省省長及直轄市市

長。

由於上開「政務官退職酬勞金給與條例」第二條僅係就服務於政府機關之公職人員，因非屬公務人員退休法之適用範圍，為使其離開工作崗位後亦能給與酬金以安定其生活，爰予規定，尚非就政務官之定義及其他相關之權利、義務事項予以規範。復鑒於我國人事法規中，僅前述之「政務官退職酬勞金給與條例」專為政務人員退職酬勞金給與事項作規範，其餘如「宣誓條例」、「公務員懲戒法J、「公務員服務法」、「公職人員財產申報法」與「公職人員利益衝突迴避法」等法律均僅規定其適用相關事項，其他如範圍、任免、行為規範、權利與義務等事項或付之闕如，或散見於相關法令中，尚無統一完整之法律規範，致適用上迭生困擾。再則近年來我國政黨政治迅速發展，隨著民主政治發展腳步之快速變遷，社會大眾對於民主政治要求日益殷切，對於設置任命政務職位之政務人員期許甚切;是以，整建政務人員相關法制，實已刻不容緩的議題。

三、立法體例

法律是政策的體現，也是制度的架構，因此立法體例如何安排與規範，勢將影響其未來發展。我國過去因政務人員人數不多，且泰半由常任文官「調升」而來，「政務官事務官化」的結果，政務人員常無完整法制可言，準用或共同適用常任文官法規的情形成為常態，就法制言之，確實不甚妥適，值得檢討改進，惟因政黨政治發展迅速，政權輪替亦已形成，考試院爰有研擬制定政務人員三大法案之創舉，統合以往零散之相關規定，單獨建立一套政務人員法制，確實有助於民主政治制度之運行。惟其中政務人員俸給條例及政務人員退職撫卹條例草案純屬作用法性質，至於政務人員法草案，既具有基準法的意味，也有作用法之性質，固然係遷就現況政務人員退職事項係採單獨立法，並考慮諸如退撫年資之採計、退撫給與之標準，及退職金、撫卹金請領時效等已發生事實案例，較為龐雜，且與政務人員權益密切相關，須作詳盡明確之規定，如就一般立法體例而言，的確較為周延，惟就政務人員設置標準、條件、比例、限制未做規定。

四、資格限制

依「政務人員法」草案之規定，政務人員係指政治性任命，參與國家

大政方針之決策，或依法獨立行使職權之人員，相對於常任文官，並無任用資格限制及身分保障。惟政務人員均位居政府機關要職，掌握國家政策決定權，動見觀瞻，影響深遠，有無於法律明訂學經歷限制之積極資格條件，抑或授權由執政黨及有任命權者從政治性及其能力加以考量，固然有不同看法，但其消極資格要件，與常任文官無分軒輊，爰有必要加以限制，另以政務人員屬性與常任文官不同，為維護政府團隊聲譽，政務人員之消極資格條件應較常任文官之標準更高，因此，銓敘部刻正重新研擬之「政務人員法」草案第三條已作修正，規定不得擔任政務人員之消極資格條件包括:

但積極資格條件應包括，渠聲望孚眾，德邵品高，簡任者，需與簡任機要職相當甚或更高的條件。

五、行為規範

政務人員法制之最主要目的，是為因應國家政治環境之需要，使政務人員與常任文官各司其職，扮演好其角色，產生圓融之運作機制。因此，對政務人員該如何發揮其職務特性，則有賴於政務人員法中，就其行為規範加以明定，且其規定內容，應符合制度設計之需要。按「政務人員法」草案規定，於政務人員行為規範應有敦品勵行之倫理性要求。政務人員為政治性任命，職務重要，自應公正、無私、廉潔，保持良好品操，以為全體公務員之表率。

茲就有關規定內容剖析如次：

1、 政務人員應公正無私，廉潔自持，保持良好品德，致力於維護國家與人民之權益。將道德性倫理義務標準定於法律，未來執行上恐有認定上之爭議，故宣示性大於實質意義。

2、 有關保守秘密之義務，兼職之禁止；不得罷工、怠職，利用職權圖利自己或他人，或經營營利事業之限制等，於「公務員服務法」及相關刑事法律等規定中，均有明文，有無重複立法，有待商榷。以公務人員基準法草案第四條規定，政務人員之範圍、任免、行為規範及權利義務等事項，另以法律定之。將來公務員服務法及相關法律如由公務人員基準法所取代，則政務人員行為規範自應於政務人員法草案中詳予規定，以資明確。

3、 宜增訂其離職後的行為規範包括：政務人員離職時有確保移交順暢之義務，不得毀損破壞文書與電子檔案資料；政務人員離職後，對於涉及國家安全性資料與資訊，無論是否主管事務均不得洩漏，不得以文字、圖片、電子媒介等方式刊載；政務人員於離職後三年內，不得就與離職前五年內原掌理之業務有直接利益關係之事項，為自己會他人利益，與原任職機關接洽或處理相關業務；暨政務人員離職後得否前往大陸地區從事相關活動，應依「台灣地區與大陸地區關係條例」等相關規定辦理，不得從事妨害國家安全或利益之活動，並不得洩漏國家重大公共建設、產業、科技、國防等資訊秘密。

六、體制架構

目前考試院有關政務人員法制之規劃，係以「政務人員法」草案、「政務人員俸給條例」草案、「政務人員退職撫卹條例」草案三者為主軸。其中「政務人員法」草案既規範一般事項，也規範個別事項，而俸給條例與退職撫卹條例草案僅規範個別事項。目前尚有許多重要事項，如職務配備、福利、行為義務、請假、職權行使等，這三個法案中未完全涵括，因此，擬議中的未來制度架構上可再予補充；另政務人員之福利事項，如生活津貼、福利互助、子女教育補助費等，係比照公務人員有關法令之規定辦理，目前有行政命令做為辦理之依據。但如座車、宿舍等，則超出一般公務人員甚多，且無法律依據。因此，未來是否另訂職務配備辦法？抑或準用公務人員有關法令規定均有待進一步研議詳予訂定，據以遵循。

七、薪俸給與

現行政務人員之俸給，雖有總統、副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例，惟該暫行條例制定於民國三十八年，施行迄今並未隨時空環境修正，似已不符需要，實務上係由行政院於每年之全國軍公教員工待遇支給要點中列有政務人員給與標準表發給，以此行政命令規定政務人員之給與，究非法制之常態，且我國各類政務人員待遇之給標準，原則上均係依行政院發布之全國軍公教員工待遇支給要點規定，院長、副院長及特任（派）政務人員支領月俸及公費，比照簡任官等政務人員按其所比照各該職等最高俸一點及待遇支領本俸（均為八百點）、專業加給與主管職務加給。由行政院衛生署署長具醫師資格者，得支領醫師不開業獎金；司法院及法務部之政務人員具相關資格者，得支給法制專業加給。行政院對於比照簡任官等各職等政務人員之主管職務加給，亦得以院函另作規定，由上可知，相關之準用規定甚為紛雜標準不一，且尚無公開合理透明之法制。

八、退職撫卹

在事實及理論上，政務人員並非常任人員各依不同方式延攬進入政府部門服務，分別扮演不同角色，並無常任公務人員享有之身分保障，自亦無享有公務人員退休之權利，照說不應有退休、退職制度之設計。因二者進用之資格、條件及方式，各不相同，其設計應有明確之區別，方為合理。惟我國早年之政務官，絕大多數來自軍公教機關，原屬常任人員有退休之權，其一旦出任政務官，就不能再以常任人員身分依「公務人員退休法」退休，民國六十一年二月五日公佈施行之「政務官退職酬勞金給與條例」，即以退職酬勞金名義，發放政務人員退職給與，並允許將常任之軍公教年資予以合併互相採計，實施迄今，的確有解決上述之權益問題。惟鑒於政務人員與常任文官之屬性不同，如繼續維持現行政務人員退職撫卹制度，恐有違公平正義原則。是以重新建構政務人員退職制度，有其必要性。

玖、先進國家政務職位設置之比較

一、 英國

英國係君主立憲民主國家，女王為國家元首，王位世襲，無實際參與國家行政之權力，責任內閣制，三權分立，貫徹地方自治制度。

政務人員(官)設置，除首相(即下議院多數黨領袖)外，可分五類：

(一) 各部會大臣：如外交大臣、司法大臣、財政大臣、貿易及工業大臣、教育大臣、農業及糧食大臣‧‧‧等。

(二) 不管部大臣：如大法官、掌璽大臣、樞密院院長等。

(三) 各部的政務次長

(四) 下議院執政黨的黨鞭。

(五) 一部份之官員：副掌理大臣、會計大臣。

可見，英國政務官的特色是多數部會在部長（或譯為大臣）下置有幾位助理部長（junior minister）襄助部長，助理部長主要分為兩項職務：政務次長（minister of state）和國會事務次長（parliamentary undersecretary）（事實上，除有這兩項職務外，有些部門內則稱parliamentary secretary，undersecretary of state等，見Dragnich et al，1991）。一般而言，國會事務次長設置起源較早的職務，自1964年後政務次長職位才有顯著增加，但其層級則較國會事務次長高。截至1989年的資料顯示，英國政府機關中有22位為內閣級部長職位，助理部長職位總共有59名，又政務職位人數與副司處長以上之常任文官職位人數間的比例約是1：10（Theakston，1987：111）。助理部長的職責包括處理部內的政治事務和管理兩項工作，如與其他部會之助理部長會商、政策宣示等，但是自從1970年後助理部長們的角色變得更為重要，實際上扮演該部與議會間的聯繫角色，是為該部在國會裡的「公關」。此外，助理部長（特別是國會事務次長）並常須負責回答議員所提的口頭與書面質詢，統計顯示，國會事務次長回答約三分之一的比例口頭質詢事項及半數比例的書面質詢事宜，政務次長答約三成的口頭質詢事宜和近四成的書面質詢事項（Theakston，1987：136）。

英國助理部長通常是由首相任命，首相任命助理部長的主要考量因素常是這些後排議員(常是資淺的)在國會中的表現或其他政治性代表因素，而非其專業知能和管理能力，首相希望藉由助理部長的任命來進行有效的黨內整合與管理溝通。(施能傑，民85：69)

英國政府政務職人數表（1945-1989）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　單位：人數

資料來源：Theakston（1987：43）

二、德國

德國是內閣制國家，其政務官分為：

1、特定職公務員：包括內閣總理、各部部長、其他國務員。

2、一般職中以政治職公務員：如各部次長、局長、高級外交官等及適用一般公務員之十三職等至十六職等人員，隨政黨進退。

德國發展經驗與英國有相當大的差異。雖然西德自1967年起在部長之下開始設置國會政務次長(parliamentarischer staatssekretar)一職，通常是每一個部有一位，亦由議員出任，其功能類似英國的國會事務次長，如接受質詢、參與法案審查等，可用之政治任命機會，即「政治性文官職位」(political civil servants)的制度。政治性文官職位適用對象通常包括部內最高兩層的文官職位：常務次長(staatssekretar，共約有20幾位)和司處長(ministerial-direcktor，共約100餘位)，這個制度有利於新任部長有更多機會進行政治任命，譬如，統一後的德國政府仍沿習此制，經濟部內即有2位常務次長和8位司處長(Conradt,1993:166)。換言之，政治性文官職位的特性可稱之為「依文官方式晉升，但依新政府決定留任」(Derlien,1988:55)。因此，高級文官的專業性並不會受到過多的破壞。總之，德國制度的設計使得本為文官職位性質的最高層文官，得以被合法地政治運用，是結合政治與行政功能的一種特殊制度，(施能傑，民85：72)。是以，德國「政治職文官」出任政治首長之高級幕僚，通常具有幾項條件：(一)對政治首長極其忠誠(Personal Loyalty)，(二)以「政治(政策)取向」為基準，通曉法律與專業知識，參與政策規劃，具「政治角色」。(三)如擬競選公職，則需先辭職或辦理「選舉假」，當選公職後辭離文官職務(依法得申請復職)。

三、法國

法國是總統與內閣混合體制，其政務官為有利於A、B、C、D四類事務官之外的超類公務員，及超類公務職位包括：政務參與長官、高級政務參與官、政務參與官、大使、公使、常務次長、各部司處長、大學區總長、廣播局長官、監察廳總務長官、特別行政督察官、行政監察部長官、殖民地總督、殖民地總務官、幹事。

法國政務職位的運用與英、德有所不同。法定的政務職位除了部長外，每部得置一位政務次長職位(secretaries d’etat)，政次人選由總統決定，總統有時也未先知會部長逕行任命(但在左右共治期間，決定權則歸總理)，這一點和英國很相似。不過，法國政務次長的實際功能並不彰顯，主要是因為法國各部部長偏好利用「部長內閣」(ministerial cabinet)作為政治領導與行政管理的機制。

此外，實際上的角色層級是介於部長和常務次長(secretaries- generaux，有些部內並未設常次職位)或司處長(directeurs-generaux)間，一方面是部長的政策和政治顧問，包括負責與其他部內閣成員、總理府、總統府幕僚們溝通協調，另一方面扮演部長的管家，監督各業務司處。可見，法國高等文官得任命為「政務官」，政治任命文官，在其首長卸職後通常安排行政職務，並無暫時退職之體制設計。

四、美國

美國是總統制國家，政治性任命者人數相當多，且分布於整個行政體系。美國聯邦政府在政務職位的設計與運用上迥異於其他國家，美國總統不管是待遇和權力是世界上最被受羨慕的最高行政首長。英國新首相上任後可任命的政務職位人數約在80人；法國總統約有40人（若部長內閣人員人數約是150位）；德國總理約有百餘人的任命機會（今政治性文官職位）；但是美國新任總統可約4﹐000人左右任命為政務職位。美國政務職位制度有四個特徵，即：範圍大、層次廣、變異性大及參議院同意。

美國總統政治性任命種類及人數表

資料來源：Macy et al﹒（1983：6）。

第一特徵是「範圍大」，美國總統有權對聯邦政府所有類型機構進行政治性任命。除了典型內閣層次的部外，尚包括各種獨立性機構（independent agency），如環境保護署等，和管制性機構，如州際商業委員會等。另外，美國總統有權任命駐外大使，在司法部門各級法官出缺時有權任命法官和檢察官。可見，雖然有些機構（如獨立管制性委員會）的首長有固定任期制，總統只有在恰好該職位任期屆滿時方可行使政治任命權，但整體而言，總統的政治任命權是及於聯邦政府內各個部會內的。

第二特徵是「層次廣」，是美國總統擁有龐大數目政治任命機會更換的主因，內閣制國家的最高行政首長所為之政治任命層級通常僅限於部的最高層級，但是美國聯邦政府各部會部長之下尚設有副部長（deputy secretary）、政務次長（under secretary）、助理次長（assistant secretary）和副助理次長（deputy assistant secretary）等層級（另外尚有同級的首席法律顧問（general counsel）等人），等於是美國政府中的司處長（director），而副助理次長以上職位均是政務職位。又助理次長層級負責各部會機構的實際工作，包括幕僚性質助理次長（行政、國會關係、公眾關係、計劃評估、法律顧問、國際事務等）和業務單位助理次長，在制度設計上，助理次長們是總統的政策意圖能否透過文官體系落實的重要政治性任命職位。

除層級較高職位係為政治性任命外，美國總統尚可有兩條制度性管道途徑進行政治性任命，透過這兩條管道途徑所任命者之總數近2,500位，第一途徑是1978年文官改革法（Civil Service Reform Act﹐CSRA）建立的聯邦政府高級主管制（Senior Executive Service）。這項職位總數的10﹪（約有700多人）依法總統作為政治性任命之用，所以總統和部長的人事權影響力可直接及於實際的高級文官體系。第二管道途徑是利用C俸表（Schedule C）的任命途徑。C俸表制度是1955年創立，其適用的職位性質純為機關內有關機密性、政策性和機要性工作的職位。這類人員總數已逾1﹐700人，職位列等涵及第十五職等以下職位。但通常是介於第七職等至第十五職等，因此多數並非是擔任主管職位，此一管道提供總統和部長的影響力可滲透至機關內更低層次的主管和非主管職位。

美國聯邦政府各部副助理次長以上之政治任命人數表（1991） 單位：人數

說明：部長（secretary）、副部長（deputy secretary）、政務次長（under secretary）、副政務次長（deputy under secretary）、助理政務次長（assistant under secretary）、助理次長（assistant secretary）、副助理次長（deputy assistant secretary）。其他政治職位是指部長和副部長所直屬的政治性任命人員。

資料來源：根據U﹒S﹒GPO（1991）。

第三個特徵是各機關「差異性大」。由於總統和部長可運用高級主管職位和C俸表進行政治性任命，因此各機關如何將那些職位劃為政治任命職位就不盡相同，這正是學理上所稱的功能區分法。根據審計署分析發現(GAO,1992a & 1993)，政治性任命的高級主管制職位和C俸表職位合計總數從1981年度的2,022人增至l991年度的2,436人，約占政府永業文官總人數的0.1%。

第四特徵是許多政務職位必須經過美國國會參議院的「同意」，根據美國憲法規定，參議員對於部長等重要的總統任命職位有同意權。至於美國各州政府，例如，50州中只有5個州的政治任命職位侷限於州長下的一級單位首長，另有4個州隨單位主管或機關首長同進退的幕僚設置。(施能傑，民85：89)

五、日本

日本係君主立憲之民主國家，天皇為國家元首，皇位世襲，依憲法規定，無實際參與國家行政之權力。其國家權力分為行政、立法、司法三權，中央行政機關採內閣制，貫徹實施地方自治制度。

其政務人員分為：

(一) 內閣：由內閣總理大臣及國務大臣組成，內閣總理大臣(首相)係在國會職員中，由國會議決指名(國會多數黨領袖)經天皇任命。國務大臣由總理大臣任命，但其過半數之人必須在國會議員遴任(事實上國務大臣在國會均有議席)。內閣?擔任行政業務設有法務省、外務省等，各「省」相當我國行政院之各「部」，其首長稱大臣，此外，總理府，設有廳、會，其性質相當於我國行政院之各委員會、署、處、局，其首長稱長官，故此等職務之首長有時亦稱為大臣。

(二) 政務次官、人事院總裁、人事官、會計檢察院院長、內閣官房長官、副長官、法制局長官、宮內廳長官、都道府縣副知事、助理長(市副首長)、出納長、收入長(會計主管)、地方局部部長及主要課長、總務長官，總務副長官、侍從官、式部長官、各委員會委員長、常任委員及委員、特命全權大使、特命全權公使、最高裁判長官及裁判官、法院事務總局長與國會職員、防衛廳重要人員、教育、公安、選舉管理、人事、監察委員。以上日本政務人員是屬日本公務員法特別職，特別職之職位均明載在法上，如國家公務員法第二條之國務大臣、政務次長、人事官、檢察官、秘書官、大(公)使、法院法官及職員、國會職員及秘書、防衛廳職員等具有政治性三權分立或特殊職位之人員；以及地方公務員法第三條之須經選舉或議會議決同意之職位、公用事業主持人及理監事、非常任之委員、參與、秘書等。

(三)任免機關

閣員等政務官均由多數黨領袖提請天皇任命之首相所選任，國會同意。地方副知事、出納長、助長(副長官)、收入長(會計主管)，由首長提名經議會同意後任命教育、公安、選舉管理、人事、監察委員由地方議會同意任命之，任期四年。政務官任用的一般基準在職位上擔任政治性工作者，不以一般考試任用資格，以學歷、專業能力自由任免之。

六、先進國家政務職位之設置比較

執政黨獲得民意同意取得政權，希望達成其向選民所揭示的政策承諾。 因此，要體現行政領導力，即有效推動最高行政首長的政策理念。儘可能運用人事任免權直接控制各層級的管理者，因此當最高行政首長異動時，各層級管理者也應隨著異動。如美、英、法、德及日本的情形。

先進國家中央政府高級主管職位表

說明a.* * * * * 以上為政務職位，以下為常任文官職位。

b.其中﹪為政治任命職位。

c.日本資料引自kim（1988）。

資料來源：主要引自Bruce（1984：9）。

從表中很清楚地顯示美國採總統制和其他五個國家（除法國外，均採行內閣制）的差異性。各國政府各部內高級主管職位的設計均採政務職位侷限化的方式，僅將部長職位和少數協助部長的職位歸為政務職位，其餘高級主管職位均為文官任用之職位。因此，當政府交迭時，新首相或總理所能直接更換的政務職位總數並不多。

內閣制國家所採行政務職位設計方式均是有限化及層級區分法，即每一部會內政務職位的層級高且皆相同，實際運作時，此一原則也嚴格地被遵守。譬如德國總理並未濫用政治性文官職位，英國首相都信守不干預高級事務官人選的挑選。何以如此?原因是內閣制的「集體責任」機制下，行政部門的政治正、副首長皆由議員出任，實際上也是無法因應大幅擴張政務職位數目之需；另一方面，集體責任制精神強調政治與行政二分，法制上，只有內閣部長才集體向選民負政治責任。(施能傑，民85：81)

拾、我國政務職位設置之方向

我國中央政府自行憲以來，雖民國八十九年五月二十日第一次政權交迭，確實掌握中央政府各重要職位的人事，不論是政務職或常任文官職，以配合執政黨的政策推動。事實上，民進黨執政後，已有不同的因應對策。執政黨期望並要求有更多的人事控制權。

我國目前經驗的困境在於，人事體制設計和實際需要仍有盲點。人事體制是採行很嚴格政務職設置之設計，將政務職位侷限於中央政府，而且每一部會政治任命人數較英國還要少，民選行政首長勢必被迫用間接方式同樣地對高級文官進行政治化運用。

為使得人事體制能兼具中立與回應能力，我國政務職位設計勢必要有所調整，以其一方面有利於行政領導力之強化，另一方面又可以貫徹行政中立的價值。美國的運用策略是不適宜全盤用於我國，主要的理由包括：第一，我國民間部門無法如美國一般吸收大量的「前任」政務職位人員，公私部門高級管理人員間的互相流動也尚非是國人習慣之社會精英流動模式。第二，美國總統大量任命人員之同時，許多重要職位仍需經參議院的同意，參議院行使同意權的過程大體上稱得上是「專業盡責」，而非完全的政治交易性質。

政務次長層級人數雖可增加但其任命偏向於「政治因素」之任命，政務次長則專司部會內之領導工作，特別是（1）政策設計與管理和（2）預算政策兩項重要的工作。因此部會司處長、參事高層一定比例人數均為部長任命之政務職，其中各部會內現有負責研考業務和政策業務單位。政務職位者的領導，扮演專業文官功能。直接政治任命之領導，對部會內各業務單位的工作方向進行全盤性的掌握，兼顧回應的需求。

其次，各部會所屬一級機關，為政務職位，一旦政務職位增加後，人事法制也應有相當修正。故制定「政務人員設置法」有其重要性。當政務職位與事務職位能有合理區分後，所有執政行政首長均應嚴守兩者性質之差異，若有意延攬文官出任政務職位，應先要求文官辭去現職，再任新職。又依政府改造委員會討論決議：「政務職位制度」規劃草案：政務職位分為(1)政策決定職位；(2)政策襄贊職位；(3)憲法任用職位；(4)獨立職位；(5)其他職位等五大類。其中「政策決定職位」的特點是：總統府和行政院增設政務副秘書長，總統府國家安全會議可設置國務諮詢委員；各部政務職位分為三個層級：部長、副部長和政務次長。至於政策襄贊職位的特點係於總統府、國家安全會議、行政院院長、副院長辦公室設置較高比例之政策襄贊職位；另為避免新設的政策襄贊職位增加政府員額，擬將現有部分員額由文官職位改為政策襄贊職位，因此，應另行規劃相關的過渡制度。同時，現行機要人員制度應予廢除，抑或員額併入政策襄贊職位內尚有探討空間；又政策襄贊職位人員均採契約聘用方式，但均隨任用者同進退。

總之，政務職位制度設計與運用乃是整體人事政策設計的一環，政務職位設置本身不僅是以政治性考量，更須兼顧其與行政領導力的結合。我國在直轄市層次上已踏出一步，如何妥善規劃中央政府、地方縣市政府層級政務職位實為當務之急。

拾壹、結論與建議

一、結論

綜之，近代之政治體系，係以政治性作意思決定之政務職，及基於其決定而為行政執行之行政職，作機能性之區別為前提，前者側重於引進適任之政務人員，促其充分發揮能力、公正且誠實勤勉執行職務，以保障對國民提供民主、公正、公平與有效率之服務與貢獻。因政務職位具公共利益性、政務性等特殊性格。?確保行政之安定性、持續性及效率性，避免行政職之身分受政治性之影響，以保障行政職之權益。從而，?維持「國民全體服務者」之基本性格，確保公正之行政運作。是以，一般事務職公務員全面適用功績制度，原則上均基於公開考試與服務成績取得進用、升遷之身分。一經任用後，其身分依法受到保障，除經懲戒處分等特定事由外，均不得予以免職。而特別政務職之政務人員，則須公民之選舉、議會之議決、任命權者之特別信任或以特別之知識經驗等條件就任命或任用，並不適用公務員法上之功績制度為原則。

特別政務職位政務人員均以一定之任期或任命期間或隨首長進退，甚或自由意願為前提，並無終身服務之規定，我國政務職位設置在落實政治責任明確化，保障行政運作之民主與效能，促使實現民意責任為目的，且以國民全體之服務者為公共利益而工作，在執行職務時，專心全力以赴，其職務具有相當之超然性、客觀性與獨立性。是以，期待政務人員相關法制更加完備，政黨政治充分實現，政黨政治有效落實，再創政局穩定，經濟繁榮，社會安定，人民安康的國家。

二、建議

從英、美、德、法、日等國政務人員之比較，因國情、歷史文化、民主發展背景有別，其設置政務職位之準據亦有所不同，當然有部分是值得我們學習的。惟待我國政黨政治更加成熟時，即順勢採行必可收其效。以目前現行法制與政治環境現實而言，綜合研究結果建議可採下列措施或方案行之：

(一) 中央各部會及相當層級機關

1 參事、顧問職務，二分之一得置政務職，因本類職位偏向政策幕僚，較符合政務職設計原則。

2 甲案：各部會及相當層級司處長仍維持現狀，常任事務官運作衝擊最少，文官生涯規劃發展較為有希望和保障。

乙案：司(處)長如改為政務職，其副司(處)長皆在簡任十四職等架構下，列等為簡任第十一職等至第十三職等，以減少事務官陞遷衝擊，再者部會事務官也有機會列簡任十二職等以上。但如司(處)長列比照簡任第十三職等(政務職)時，其副司(處)長則列簡任第十二職等至第十三職等。

3 部會及相當層級機關所屬一級機關首長，

甲案：維持現行常任文官體制。

乙案：得為政務職，列比照簡任第十二職等至第十三職等或第十三職等至第十四職等，但必須具備該機關專業知識與能力及曾從事該類工作性質相當有二年以上工作經驗者。

(二) 直轄市政府

1 副市長、秘書長均為政務職，副市長一人至二人列比照簡任第十四職等，秘書長列比照簡任第十三職等至第十四職等，副秘書長二人，其中一人得列比照簡任第十三職等。

2 參事、顧問職務，亦得二分之一置政務職。政策襄助市長，處理市政。其列等比照簡任第十二職等。副局(處)長、事務官列簡任第十二職等。

3 一級機關首長為政務職，列比照簡任第十三職等。

(三) 縣市政府

副縣市長、一級機關首長及一級主管均為政務職，副縣市長一人至二人列比照第十二職等至第十三職等；機關首長及主管比照簡任第十二職等。參議二分之一得置政務職，列比照簡任第十一職等至第十二職等。

(四) 直轄市、縣市議會

1 直轄市議會置秘書長，列比照簡任第十四職等，副秘書長二人，其中一人得列比照簡任第十三職等。直轄市議會置政務參議一人至二人，列比照簡任第十二職等。

2 縣市議會置秘書長列比照簡任第十二職等。

(五) 各級政府機關機要秘書

依公務人員任用法第十一條之一規定，及各機關機要人員進用辦法辦理。

(六) 鄉鎮市公所

副市長為政務職，列比照簡任第十一職等，隨市長進退。

綜合上述各面向之研析，本研究試擬「政務職位設置法」（草案），以作為日後我國設置相關政務職位之法制參考（如附錄一）。

參考書目

壹、中文部分

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貳、英文部分

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岩田伸子 [1988]「ワランスの高級官僚-クランコールと高等行政官」「人事院月報」 第446號

附錄一

「政務職位設置法」草案

附錄二 中央機關政務職務設置情形一覽表

時間:民國九十一年八月二十一日(星期三)上午十時至十一時三十分

地點:國家政策研究基金會101會議室

主持人:邱華君教授、張瓊玲教授 紀錄：王千文

出席人員: 林鍾沂教授(台北大學公共行政暨政策學系教授)

陳金貴教授(台北大學公共行政暨政策學系教授)

高永光教授(政治大學中山人文所教授)

李民實副處長(台北市政府人事處)

座談紀要:

主席致詞：

今天非常感謝各位教授蒞臨參與此次座談會，現請各位教授針對此次研討題目提供個人寶貴的意見。

李民實副處長：

今日我在這裡所發表的意見，僅代表個人立場，並不代表本人所服務的機關和我所服務的地方政府。我所欲討論的題目為「政務職位是否應設置。」我認為應設置，但要設到什麼樣的層級，值得商榷。

如果說政務職位和機要職位屬不同性質，則政務職位是不應該設到較中低的層級，這是我個人的一個看法，至於政務職位應設到什麼樣的範圍，我個人認為，以中央政府的部會來講，當然部會首長是屬於政務職位，但現在有一種主張，希望把司（處）長也列為政務職位，就我個人看法，我持保留態度，至於什麼原因，我待會再向各位說明。以直轄市政府和縣市政府來說，其一級機關的首長，部分可設為政務職位，但是否有必要將所有的一級機關首長和主管設為政務職，我採取保留的態度。我保留的原因和中央司（處）長設為政務職位的原因是一樣的，我是覺得說，政務職位應該設置在真正作政策決定的這個位置上，以司（處）長或地方政府的一級機關的主管來說，當首長更替時，所有的主管均有所異動。這樣的做法和觀念,是有礙於文官中立之發展的。

我覺得政務職位不宜再向下擴張的原因，除了它會妨礙文官中立的建立外，對於文官的升遷亦會產生影響。桌面上有一份建議，是說提高事務官的職位來減少對文官升遷的衝擊，可是我們從基本的架構上可以看的出來，它的基本架構就是政務官的職等比事務官的職等要來的高，若是這個框架突破不了，則對於事務官的升遷並沒有什麼實質上的幫助。也就是說明的職務分類各個職務均有十四個職等，但是事務人員永遠只能到十職等或十一職等或十二職等，即使你再把職等提高，以現在的草案，縣市政府希望把副首長提高到十、十一職等，以另一種角度來看，這是不是一種變相的提高官職，只是因為要把部分職位設為政務職位以提供文官的晉升管道，但職責並未提高，這種人事成本的擴張，是否應列入考量呢?如果說縣市政府和直轄市政府的一級機關首長，全部列為政務職的話，則首長更替時，所有的主管均異動，其中夾雜著政黨派系的考量，如此對民主政治的發展來說將是一種阻礙。因此我的結論是政務職位應和機要職位區分，且不應將政務職位再下擴張，政務職位應設在真正作政策決定的職位上。

林鍾沂教授:

政務人員的範圍應縮小，不要太大，正如同李（民實）副處長所說，他們應該負責政策的決定，在過去我們所謂的政務人員，最主要包括兩類:（1）依選舉而來，負責政策的決定（2）特任特派。除了這些之外，其餘的就不應該列入政務人員的行列。

我認為政務人員應要有所規範，而不是漫無限制地利用政黨滲透進入文官體系中。從西方文官體系中，我們體認到一個事實，那就是文官也有被政治化的可能，過去一直強調文官中立，但文官中立並不能完全擴充為整個文官的整個立論基礎之所在。西方的文官已漸漸地朝向政治化，尤其是高級文官。例如義大利，其文官有所謂的「綠色衛隊」，其高級文官或資深文官一定配合政黨來從事運作。美國從雷根總統上台後我們可以發現文官已慢慢政治化，而這樣的發展，至1978年文官改革中，有一個非常重要的概念就是「資深文官職」或「高級行政主管職」，希望資深文官職成為公共經理者（Public Manager），其必須具備（1）管理的專業（2）政治的眼光。

由於上述的變革給我一個感觸，在談到政務人員和資深高級文官職之間，一個是政治化另一個是文官中立，我認為其中應該要有一個機制、要有一個轉承、潤滑的一個概念，我認為應從這方面來思考這樣的問題。

為什麼有很多人對政務人員趨之若鶩呢?這其中就牽涉到一個非常重要的一個條件，那就是政務人員退職後的福利相對的好，因此使得大多數人搶著進入政務人員的行列，而不願呆守文官的職務，即便是有高級文官職。因此政務人員太過於廣泛，將使行政的運作回復到所謂的分贓政治（Spoils system）。因此其退職福利不應高於行政人員，所以我認為政務人員退職後的福利問題應規範的更為清楚，應將其福利限於文官人員之下。至此，我提出以下三點看法:（1）.政務人員應僅限於與選舉有關（2）.除與選舉有關外尚包括特任特派（應將政務人員的條件縮小，既然將條件縮小，則政務人員和事務人員是否應有一緩衝的機制，此一機制的設計，高級行政文官職可為我們的思考方向。）（3）.政務人員退職後的一切撫恤必須低於事務人員，否則將造成事務人員士氣低落。

邱華君教授:

政務官包含特任官，但特任官不包括政務官。最主要的退職待遇差別在特任官而不是政務官。政務官最高比照十四職等其退休金和十二職等相同。其中政務官和事務官最主要的差別在職務配備和任用方式。

陳金貴教授:

政務人員法尚未成立，但問題一直出現，現在民進黨執政，當他要做很多事情時，卻發現一直無法推動，由於我們的常務人員秉持著依法行事的原則，因此造成它急的要死，又沒辦法去處理，而產生選用本身人員的想法，而用人最快的辦法就是不經考試即可任用，因此想以政務人員法來擴充其用人空間，但這種作法將會造成剛剛林(鍾沂)老師所講的分贓制度。譬如說最近的人事行政局有一個相關的想法，就是在部會設置「政務參事」或「政策參事」像日本一樣，此職位由政府方面來運用，有點像機要一樣，今天主辦單位有拿「機要人員任用辦法」給我們看，顯然這個想法蠻明確的，但所謂政策參事不能從機要人員切入，而應回歸到政務人員，如果回歸到政務人員的話，就比較可以去處理這個問題。

過去，我們政務人員喜歡用政務官，因為官代表國家的重大決策人員，但現在慢慢的很多職務上也不一定是官了，有這樣的考量後再加上現在傾向於將縣市政府的一級主管也用政務人員的方式來處理，這樣的範圍一拉拉的很大，所以用官來稱呼就不太好，因此用政務人員就是這樣的一個考量。政務人員基本上不是機要人員，是正式擔任國家重大決策的人員。在國際上，國家政策決定者稱為「官」，而我國已進入到直轄市、縣市政府的層級，因此我國用政務人員來處理較為恰當。如果把縣市政府設為政務職位，縣市長則可以直接任命主管，如此將造成分封功臣，職位便可拍賣。我很擔心這個問題。

第三項遴選政務職位的基本條件及程序，這恐怕是一個問題。因為政務人員法裡面並沒有這個規定，沒有規定所以我們也不能用細則來界定，因為政務職位本來就是政治任命，但我們可以有一個補救措施，如美國重要官職的任命是必須經過國會的聽證及行使同意權而任命，我國可採取此種方式以同意權的行使來任命政務官員。最近我們觀光局長使用「公開甄選」，雖可達到公開性，但公開甄選和立法監督兩者之間是否會產生衝突？公開甄選亦有可能是另外一種形式的選舉。行使同意權和公開甄選此二種任用政務人員的方式，會比直接任命而沒有任何考量來的好一點，但相對的較花費時間。

以任免方式應否分類此項來看，對於任命較沒什麼問題，至於免職的部分，是較缺少說明的，政務人員除了被動的免職亦有主動的離職，因此對於「免」字的解釋不應只有懲罰性的免職，也應包含主動的離職、請辭等。每一個國家有每一個國家的體制，各國體制的設置都不太一樣，因此各國的經驗可作為借鏡，但不可完全挪用。