2004-10-06 12:52:10清风一笑
台灣戒嚴時期（1949－88）的文武關係﹕黨、政、軍一體
研究台灣在威權時代的文武關係就可發現，1947年建立於南京的中華民國憲法在戒嚴令之下的凍結，對文武關係產生了深遠的影響。在此情形下，該憲法對「軍隊國家化」所賦予的法規依據未經落實。此時期的文武關係代表著「主觀文人控制」（subjective civilian control）。主觀文人控制指的是最大限度地增加文人政府相對於軍事集團的權力，其主要方法是文人政府透過軍隊的文職化及政治化使得政府和軍方的價值觀趨於一致。主觀文人控制的特點是，文人政府不承認軍隊的專業自主性（professional autonomy），文職機構與軍事組織之間的界限模糊不清，軍官團體和其他菁英之間有密切的聯繫，軍事將領與文職領導集團之間沒有明確的區別。 [1] 國民黨在黨、政、軍「三合一」的一黨專制下，透過軍人參政、軍中黨組織，以及政治作戰部造成文人政府與軍隊之間的共生關係而達到文人控制軍隊的目標。威權時代文武關係的特點是「雙重角色菁英」（dual-role elites），「黨軍」（party-army）、警備總部與「軍令軍政二元制度」。在憲法的凍結之下，由於國防組織未法制化且文人政府機關無法監控軍隊，所以「文人統制」（civilian control）很大程度上依賴著總統個人的軍事權威和領導階層人士在價值規範上對文人統制的尊重。
依據孫中山的建國計畫，於1947年生效的中華民國憲法代表著經過「軍政」和「訓政」兩個過渡階段，而開始了「憲政」時期。憲法所規劃的文武關係結構隨著自由性立憲主義的精神而顯出「文人至上」（civilian supremacy）、文武分立，以及政治中立的準則，且提供文人政府監控軍方的機制。憲法規定總統「統帥全國陸海空軍」（36條）也有宣戰媾和（38條）與任免文武官員（41條）之權；立法院有立法、預算議決權（35、36條），與質詢權（57條）；監察院有彈劾、糾舉、糾正和調查權（90條）。此外，憲法規定「國防之組織，以法律定之」（137條），「現役軍人不得兼任文官」（140條），「全國陸海空軍須超出個人、地域及黨派關係以外」（138條），「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具」（139條），「人民除現役軍人外，不受軍事審判」（9條）。問題在於在戒嚴時期，憲法所規劃的文武關係架構未經落實。
政曉時認為台灣直到1987年的文武關係顯出「軍政」、「訓政」和「憲政」之混合。 [2] 在此時期，政府與軍方之間的關係大程度上代表著列寧式「黨控制」和「滲透模式」的主觀文人控制，即一黨專制下的文人政府設立軍中黨組織來
確保軍隊對黨的服從。然而，國民黨在此時期的「黨控制」與中共的黨軍關係
有所差別。首先，與共軍的黨委會不同，國軍的黨委組織因為違反憲法，所以其存在是非公開的、隱藏的，而「以黨領軍」原則的記載僅出現於國民黨之非公開的文獻。其二，異於共軍施行黨委統一的集體領導下之首長分工負責制，國軍遵循「統一指揮原則」（principle of unitary command），施行由軍事指揮官領導的「一長制」。在共軍的二元指揮體系中，政委對軍事司令官之指揮決定具有否決權。然而，國軍中從事政工的政治作戰部隸屬於參謀總部，各層的軍事司令官兼任黨委會代表，政工人員以書記身分隸屬於軍事司令員。其三，國軍之黨組織與軍外文人黨機構之間的橫性關係限於最高層的國民黨中央機關而已。
然而，中共的軍事系統黨組織和地方黨組織對軍隊實行雙重領導，如軍區第一書記即由地方黨委第一書記兼任，並為黨務主持人，同時，所有軍區也都有一個主要負責幹部參加所在地區黨委的領導工作。 [3] 上述「黨控制」上的差別相當重要，使得國民黨後來在台灣民主化過程中退出軍隊較為容易。
對威權時代中軍人參政的情形而言，其特點之一是直到60年代中葉掌握政府核心的軍事將領逐漸自願地撤出政局。國民政府遷台之後，政局基本上回歸於「軍政」形式。在50年代中，軍事將領以「雙重角色菁英」（dual-role elite）的身份佔國民黨中委會三分之一的位子。而且，除了大元帥蔣介石當總統之外，軍事強人陳誠一直到1965年病逝為止擔任副總統、行政院長等領導職位。此外，直到1972年為止每個省政府首長都具有軍事背景。然而，自從60年代中葉，軍人逐漸地撤出中央政府。軍人在國民黨中常會的比例，從1973年佔20%（4/20），到了1984年已經減少到15%（5/31），而到了1988年只佔6%（2/31）。 [4] 政曉時提出四個因素來解釋此趨勢﹕即是其一，國民黨以武力恢復其在大陸的統制權的期望逐漸式微，以「三分軍事，七分政治」原則在台灣建造「模型省份」的策略取代之；其二，在該策略下，經濟生產的規劃從軍用為主轉到商用為主，因而促成技術專家政治主義者在政壇上崛起；其三，軍隊的專業化；其四，憲政機制漸進增強，尤其是地方選舉與自1968年以後的「補選」及「增額選舉」提供了文人民意代表取代軍人的機會。 [5]
雖然現役軍人兼任政府領導職位的情形逐漸減少，但是軍方仍然大程度地介入國內政治。首先，許多軍人經由軍人轉任文職的特考介入政界。
軍方也積極參與選舉動員活動以及文職任命程序。 [6] 更值得注意的乃是按照「動員勘亂時期臨時條款」與「懲治叛亂條例」，軍方授權透過警備總部掌握國內特務的權責，作為國民黨當局固權及整肅異己的工具。警備總部指揮軍警合一的體制，從事海關管制、媒體審查，且負責包括清除「共諜」，鎮壓叛亂及罷工之國內治安工作。在此體制下，違反懲治條例的案件由軍法機關審理。 [7]
在此時期，行政部門與立法機構無法對軍隊實行有效的管理、監控和制約。憲法規定「國防組織，以法律定之」。1952年、1954年行政院兩度函送「國防組織法草案」給立法院，不過鑑於當時台海關係緊張，立法院皆未完成審議程序。1971年行政院撤回上述兩草案後，即未再制定該草案。 [8] 兩位蔣總統時常透過憲政體制之外的組織，如建立於1967年而由總統領導的「國家安全會」來規避其他文人機關參與國防及軍事政策的決策過程。再者，由於「黨禁」與國會選舉之凍結所產生的「萬年國會」，立法院缺乏一個在野黨來迫促該機構發揮監控軍方的作用。然而，使文人機關無法管理和監控軍方的最關鍵因素乃是「軍令軍政二元制度」。在國防組織未法制化的情形下，兩位蔣總統藉「軍令軍政二元制度」來鞏固他們的領導權。在此制度下，軍隊幾乎是總統私人的部隊，而除了受總統的指揮外，在運作方面具有高度自治權。軍令系統由總統指揮，總統直接下令由參謀總部來執行。軍政系統附屬於行政院，由任內閣職位的國防部長來指導，由國防部執行。 [9]
此二元制度的特點是軍事實權集中於軍令系統，軍令系統不受文人政府機關的監控，而參謀總長掌握重大的權力。雖然在原則上國防部具有擬訂國防政策及組織的最高權能，但是並沒有發揮此功能。參謀總部支配國防預算的70%至90%，大程度地掌握國防策略、國防資源的分配和兵力結構的決策權。參謀總長的收入高於國防部長而等同於院長。 [10] 參謀總長僅在軍政系統中隸屬於行政院，在軍令系統中直接服從於總統，而且因為其沒有內閣職位而不必受立法院質詢。除了阻礙文人機構的監控外，此二元制度所導致的問題包括﹕沒有領軍經驗的總統難以指揮軍令系統，因而導致軍事實權處於參謀總長；因為國防權能模糊而容易發生領導人們之間以及國防機關之間的衝突；由於軍事行動不必透明化而在軍方形成了封閉的文化。 [11]
在國防組織未法制化的情形下，避免禁衛軍主義（praetorianism）就大程度上依賴著總統個人的軍事權威與「雙重角色菁英」在價值規範上對文人統制的尊重。對前者而言，兩位蔣總統都具有政治和軍事兩方面的綜合權威。蔣介石的軍事權威顯然是無可爭辯的。例如，他在1948年引退而由李宗仁代行總統職權的情形，被視為導致國軍喪失團結象徵，使其未能抵抗共軍的原因之一。蔣經國經由擔任總政治作戰部主任、退輔會主委及國防部長而鞏固了高度的軍事權威。兩位蔣總統的綜合權威似乎足以掌握軍方的絕對忠誠。舉兩個例子來說明，1955年蔣介石將陸軍總司令孫立人革職、軟禁 [12] ， 與1983年蔣經國將政戰部主任王昇放逐到巴拉圭擔任大使 [13] 這兩個步驟，都沒導致軍方的抗拒或分裂。
此外，這時期的「雙重角色菁英」顯出了尊重文人控制的價值規範。如上述所指出，此時期之文武關係的特點之一是軍人自願地退出政府的領導職位。值得注意是，推動軍人退出政壇的關鍵人物乃是軍事強人陳誠。陳誠擔任副總統等領導職位時，積極地培養及提拔嚴家凎等文人專家政治主義者為主的第二代政治領導集團。 [14] 此現象似乎不可完全解釋為是因應經濟發展需求的理性決策。例如，在許多拉丁美洲國家，原先是軍事政權在推動經濟發展的過程當中並沒有擺脫軍人干政的情形。台灣避免禁衛軍主義大程度可歸功於國民黨的政治綱領。根據孫中山的政治學說，「軍政」僅是邁向憲政的過渡階段罷了。蔣經國逝世之前，他於1986年遵循著此規範而表示台灣未來絕對不會有軍事政權。 [15] 因此，台灣後來在進行民主化的過程中，軍方若為了壓制「台獨」或推翻政黨輪替發動政變就會面臨其缺乏正當性的問題。
《注釋》
[1] 洪陸訓，洪陸訓，《軍事社會學與文武關係的理論和研究途徑》，（台北，政戰學校軍事社會科學研究中心，民國86年），頁73-74
[2] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pp. 123-126
[3] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pp. 52-60與 洪陸訓，《軍事社會學》，頁290-291
[4] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pg. 128
[5] Ibid, pp. 128-133
[6] M. Taylor Fravel, “Towards Civilian Supremacy: Civil-Military Relations in Taiwan’s Democratization,” Armed Forces and Society, Vol. 29, No. 1 (Fall 2002), pp. 59-60
[7] Lu-shun Hung and Ta-hua Mo, “The Evolution of the ROC’s Military-Societal Relations,” in Defending Taiwan: The Future Vision of Taiwan’s Defense Policy and Military Strategy, Martin Edmonds and Michael M. Tsai, eds., (London: 2003), pp. 182-185
[8] 參見「國防法草案」，丁守中全球資訊網，http://www.ly.gov.tw/tingsc/low/88/881116-1.htm
[9] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pp. 52-54
[10] Fravel, pg. 69
[11] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pg. 54.
[12] 孫立人當時兼任陸軍總司令和台灣防衛總司令，其在軍方的權力僅次於陳誠，被蔣介石視為過渡親美國且妨礙蔣經過繼承軍權。
[13] 中(台)-美斷交與黨外的掘起使得國內政局不穩定，而導致國民黨內的路線鬥爭。代表革命
路線（保守派）的政戰部主任王升於1979年選上國民黨中委會，以領導黨中央內的所謂「劉曉康室」擴大其政治權力，指定許多軍中政工人員涉入如媒體的文人機構。
[14] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pg. 128
[15] Yun-han Chu （朱雲漢），Crafting Democracy in Taiwan (Taipei: Institute for National Policy Research, 1992), pg. 21
依據孫中山的建國計畫，於1947年生效的中華民國憲法代表著經過「軍政」和「訓政」兩個過渡階段，而開始了「憲政」時期。憲法所規劃的文武關係結構隨著自由性立憲主義的精神而顯出「文人至上」（civilian supremacy）、文武分立，以及政治中立的準則，且提供文人政府監控軍方的機制。憲法規定總統「統帥全國陸海空軍」（36條）也有宣戰媾和（38條）與任免文武官員（41條）之權；立法院有立法、預算議決權（35、36條），與質詢權（57條）；監察院有彈劾、糾舉、糾正和調查權（90條）。此外，憲法規定「國防之組織，以法律定之」（137條），「現役軍人不得兼任文官」（140條），「全國陸海空軍須超出個人、地域及黨派關係以外」（138條），「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具」（139條），「人民除現役軍人外，不受軍事審判」（9條）。問題在於在戒嚴時期，憲法所規劃的文武關係架構未經落實。
政曉時認為台灣直到1987年的文武關係顯出「軍政」、「訓政」和「憲政」之混合。 [2] 在此時期，政府與軍方之間的關係大程度上代表著列寧式「黨控制」和「滲透模式」的主觀文人控制，即一黨專制下的文人政府設立軍中黨組織來
確保軍隊對黨的服從。然而，國民黨在此時期的「黨控制」與中共的黨軍關係
有所差別。首先，與共軍的黨委會不同，國軍的黨委組織因為違反憲法，所以其存在是非公開的、隱藏的，而「以黨領軍」原則的記載僅出現於國民黨之非公開的文獻。其二，異於共軍施行黨委統一的集體領導下之首長分工負責制，國軍遵循「統一指揮原則」（principle of unitary command），施行由軍事指揮官領導的「一長制」。在共軍的二元指揮體系中，政委對軍事司令官之指揮決定具有否決權。然而，國軍中從事政工的政治作戰部隸屬於參謀總部，各層的軍事司令官兼任黨委會代表，政工人員以書記身分隸屬於軍事司令員。其三，國軍之黨組織與軍外文人黨機構之間的橫性關係限於最高層的國民黨中央機關而已。
然而，中共的軍事系統黨組織和地方黨組織對軍隊實行雙重領導，如軍區第一書記即由地方黨委第一書記兼任，並為黨務主持人，同時，所有軍區也都有一個主要負責幹部參加所在地區黨委的領導工作。 [3] 上述「黨控制」上的差別相當重要，使得國民黨後來在台灣民主化過程中退出軍隊較為容易。
對威權時代中軍人參政的情形而言，其特點之一是直到60年代中葉掌握政府核心的軍事將領逐漸自願地撤出政局。國民政府遷台之後，政局基本上回歸於「軍政」形式。在50年代中，軍事將領以「雙重角色菁英」（dual-role elite）的身份佔國民黨中委會三分之一的位子。而且，除了大元帥蔣介石當總統之外，軍事強人陳誠一直到1965年病逝為止擔任副總統、行政院長等領導職位。此外，直到1972年為止每個省政府首長都具有軍事背景。然而，自從60年代中葉，軍人逐漸地撤出中央政府。軍人在國民黨中常會的比例，從1973年佔20%（4/20），到了1984年已經減少到15%（5/31），而到了1988年只佔6%（2/31）。 [4] 政曉時提出四個因素來解釋此趨勢﹕即是其一，國民黨以武力恢復其在大陸的統制權的期望逐漸式微，以「三分軍事，七分政治」原則在台灣建造「模型省份」的策略取代之；其二，在該策略下，經濟生產的規劃從軍用為主轉到商用為主，因而促成技術專家政治主義者在政壇上崛起；其三，軍隊的專業化；其四，憲政機制漸進增強，尤其是地方選舉與自1968年以後的「補選」及「增額選舉」提供了文人民意代表取代軍人的機會。 [5]
雖然現役軍人兼任政府領導職位的情形逐漸減少，但是軍方仍然大程度地介入國內政治。首先，許多軍人經由軍人轉任文職的特考介入政界。
軍方也積極參與選舉動員活動以及文職任命程序。 [6] 更值得注意的乃是按照「動員勘亂時期臨時條款」與「懲治叛亂條例」，軍方授權透過警備總部掌握國內特務的權責，作為國民黨當局固權及整肅異己的工具。警備總部指揮軍警合一的體制，從事海關管制、媒體審查，且負責包括清除「共諜」，鎮壓叛亂及罷工之國內治安工作。在此體制下，違反懲治條例的案件由軍法機關審理。 [7]
在此時期，行政部門與立法機構無法對軍隊實行有效的管理、監控和制約。憲法規定「國防組織，以法律定之」。1952年、1954年行政院兩度函送「國防組織法草案」給立法院，不過鑑於當時台海關係緊張，立法院皆未完成審議程序。1971年行政院撤回上述兩草案後，即未再制定該草案。 [8] 兩位蔣總統時常透過憲政體制之外的組織，如建立於1967年而由總統領導的「國家安全會」來規避其他文人機關參與國防及軍事政策的決策過程。再者，由於「黨禁」與國會選舉之凍結所產生的「萬年國會」，立法院缺乏一個在野黨來迫促該機構發揮監控軍方的作用。然而，使文人機關無法管理和監控軍方的最關鍵因素乃是「軍令軍政二元制度」。在國防組織未法制化的情形下，兩位蔣總統藉「軍令軍政二元制度」來鞏固他們的領導權。在此制度下，軍隊幾乎是總統私人的部隊，而除了受總統的指揮外，在運作方面具有高度自治權。軍令系統由總統指揮，總統直接下令由參謀總部來執行。軍政系統附屬於行政院，由任內閣職位的國防部長來指導，由國防部執行。 [9]
此二元制度的特點是軍事實權集中於軍令系統，軍令系統不受文人政府機關的監控，而參謀總長掌握重大的權力。雖然在原則上國防部具有擬訂國防政策及組織的最高權能，但是並沒有發揮此功能。參謀總部支配國防預算的70%至90%，大程度地掌握國防策略、國防資源的分配和兵力結構的決策權。參謀總長的收入高於國防部長而等同於院長。 [10] 參謀總長僅在軍政系統中隸屬於行政院，在軍令系統中直接服從於總統，而且因為其沒有內閣職位而不必受立法院質詢。除了阻礙文人機構的監控外，此二元制度所導致的問題包括﹕沒有領軍經驗的總統難以指揮軍令系統，因而導致軍事實權處於參謀總長；因為國防權能模糊而容易發生領導人們之間以及國防機關之間的衝突；由於軍事行動不必透明化而在軍方形成了封閉的文化。 [11]
在國防組織未法制化的情形下，避免禁衛軍主義（praetorianism）就大程度上依賴著總統個人的軍事權威與「雙重角色菁英」在價值規範上對文人統制的尊重。對前者而言，兩位蔣總統都具有政治和軍事兩方面的綜合權威。蔣介石的軍事權威顯然是無可爭辯的。例如，他在1948年引退而由李宗仁代行總統職權的情形，被視為導致國軍喪失團結象徵，使其未能抵抗共軍的原因之一。蔣經國經由擔任總政治作戰部主任、退輔會主委及國防部長而鞏固了高度的軍事權威。兩位蔣總統的綜合權威似乎足以掌握軍方的絕對忠誠。舉兩個例子來說明，1955年蔣介石將陸軍總司令孫立人革職、軟禁 [12] ， 與1983年蔣經國將政戰部主任王昇放逐到巴拉圭擔任大使 [13] 這兩個步驟，都沒導致軍方的抗拒或分裂。
此外，這時期的「雙重角色菁英」顯出了尊重文人控制的價值規範。如上述所指出，此時期之文武關係的特點之一是軍人自願地退出政府的領導職位。值得注意是，推動軍人退出政壇的關鍵人物乃是軍事強人陳誠。陳誠擔任副總統等領導職位時，積極地培養及提拔嚴家凎等文人專家政治主義者為主的第二代政治領導集團。 [14] 此現象似乎不可完全解釋為是因應經濟發展需求的理性決策。例如，在許多拉丁美洲國家，原先是軍事政權在推動經濟發展的過程當中並沒有擺脫軍人干政的情形。台灣避免禁衛軍主義大程度可歸功於國民黨的政治綱領。根據孫中山的政治學說，「軍政」僅是邁向憲政的過渡階段罷了。蔣經國逝世之前，他於1986年遵循著此規範而表示台灣未來絕對不會有軍事政權。 [15] 因此，台灣後來在進行民主化的過程中，軍方若為了壓制「台獨」或推翻政黨輪替發動政變就會面臨其缺乏正當性的問題。
《注釋》
[1] 洪陸訓，洪陸訓，《軍事社會學與文武關係的理論和研究途徑》，（台北，政戰學校軍事社會科學研究中心，民國86年），頁73-74
[2] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pp. 123-126
[3] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pp. 52-60與 洪陸訓，《軍事社會學》，頁290-291
[4] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pg. 128
[5] Ibid, pp. 128-133
[6] M. Taylor Fravel, “Towards Civilian Supremacy: Civil-Military Relations in Taiwan’s Democratization,” Armed Forces and Society, Vol. 29, No. 1 (Fall 2002), pp. 59-60
[7] Lu-shun Hung and Ta-hua Mo, “The Evolution of the ROC’s Military-Societal Relations,” in Defending Taiwan: The Future Vision of Taiwan’s Defense Policy and Military Strategy, Martin Edmonds and Michael M. Tsai, eds., (London: 2003), pp. 182-185
[8] 參見「國防法草案」，丁守中全球資訊網，http://www.ly.gov.tw/tingsc/low/88/881116-1.htm
[9] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pp. 52-54
[10] Fravel, pg. 69
[11] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pg. 54.
[12] 孫立人當時兼任陸軍總司令和台灣防衛總司令，其在軍方的權力僅次於陳誠，被蔣介石視為過渡親美國且妨礙蔣經過繼承軍權。
[13] 中(台)-美斷交與黨外的掘起使得國內政局不穩定，而導致國民黨內的路線鬥爭。代表革命
路線（保守派）的政戰部主任王升於1979年選上國民黨中委會，以領導黨中央內的所謂「劉曉康室」擴大其政治權力，指定許多軍中政工人員涉入如媒體的文人機構。
[14] Hsiao-shih Cheng （政曉時）, pg. 128
[15] Yun-han Chu （朱雲漢），Crafting Democracy in Taiwan (Taipei: Institute for National Policy Research, 1992), pg. 21