＊許璋瑤 Oct 26, 2012

最近從中央到地方政府紛紛喊窮，甚至宣稱預算編不出來，都寄望藉由財劃法與公債法的修正，來解決財政問題，其實當前困境就是近年大幅擴張支出的結果。 
 
過去四年（2009至2012），各級政府支出平均每年達2.65兆元，比2007年增加4千億元以上，在收入並未同步增加的情況下，每年收支短差達4,104億元，遠高於2007年的454億元，導致債務急速墊高。現在財源明顯不足下，政府優先要做的應該是節制支出的工作，2003年中央政府財政赤字高達3,147億元，到了2007年在沒有出售任何國營事業股票下，赤字可以降至97億元接近平衡的狀態，除因稅收逐年成長外，嚴格控管支出不增加是最主要的因素。   
 
執政者為彰顯政績或討好選民，通常都會想盡辦法來增加支出，而且每次遇到景氣衰退或危難事件，也都以擴大政府的支出來因應，惟從預算資源使用效率來看，因所推動的多屬短期性救急措施，不僅欠缺完整規劃而造成浪費，對提升國家生產力的助益也不大。 
 
最近十年，全球就發生三次重大危機：2000年網路科技泡沫、2008年金融海嘯導致全球經濟嚴重衰退，各國政府都是擴編鉅額預算來救經濟，但每次大量擴張支出的結果，都造成政府債務不斷累積，從未因經濟復甦而讓債務下降，最後終於爆發2010年歐盟國家主權債務危機，對全球經濟造成空前的影響，其後續效應迄今仍在蔓延。因此，政府擴張支出不可不慎，否則留給子孫的必是「負債」遠大於「資產」。 
 
長期以來，許多國家都被政府債務所困，雖然各國負債的原因不盡相同，舉借內債、外債多寡亦有所差別，但只要政府無法依約償還債務，國際資金就會撤離，並引發國內資金外逃、公債利率持續颷升，政府財政就會急速崩潰，冰島、愛爾蘭、希臘都是如此。 
 
這些國家以往都有傲人的表現，冰島國民所得曾經稱冠全球，2008年聯合國「人類發展指數(HDI)」排名第一，愛爾蘭亦曾是各國取經的對象，希臘更是文明古國，還發明了數學(卻算不清楚積欠多少債務)。據估算希臘政府積欠公債4,000億美元，退休金8,000億美元，當政府迫於情勢實施債務減半並調降退休給付，人民隨即走上街頭，公務員、警察也都在抗爭行列中。人民不安與不滿的情緒就反映在選票上，迄今已有11個國家執政者敗選下台，殊堪警惕。 
 
歐債風暴已打破了政府不會倒的迷思，其殷鑑不遠，國人應藉此檢視政府財政的問題。依照IMF對政府債務的定義，我國政府債務至2011年底為6.7兆元(含地方政府1兆元)，占GDP 的49.2%，負債比率相較於各國雖不算高，惟近年上升速度太快仍應注意。另若加計潛藏性債務15兆元，則國家未來需償付債務超過21兆元，是GDP的1.58倍。 
 
潛藏性債務包括：軍公教退休金8兆元、勞工保險6.3兆元及國民年金0.2兆元等。根據各主管機關推算結果，前述基金若不作變革，都會在20年內陸續破產，其中軍職人員退撫基金在2018年，教育人員2027年，公務人員2029年，勞保2031年破產，屆時影響投保人數超過千萬人，情勢相當險峻。 
 
再從人口結構發展情勢來看，近年來我國新生嬰兒已降到20萬人以下，是過去高峰時期的一半， 2010年甚至不到17萬人，是全球出生率最低的國家。人口出生數急速下降，未來人口結構將日漸老化，新增勞動力勢必跟著減少，產業發展將受到限制，國內需求與消費也會萎縮，經濟成長速度就會減緩，政府收入將不容易增加。 
 
根據經建會2011年人口推估結果：2016年國內勞動力將開始下降，2031年65歲以上人口達582萬人，占總人口的四分之一，老化指數236(65歲以上/14歲以下人口)，老化程度將超過日本(目前為全球最老化的國家)。人口老化亦將增加社會福利與保險的財務負擔，因此可預知未來國家財政將更趨艱困。 
 
當前政府財政資源除了患寡也患不均，因此財劃法確實需要修正，但在全國龐大財政缺口下，如果不做制度性變革，未來財政不論怎麼劃分，都會有財源不足的問題。因此，必須重整國家財政的紀律，建構節制支出與創造財源的機制，首先應明確劃分中央與地方支出權責，再依據各項客觀具體數據，核實分配中央與地方財源，讓各級政府站在相同財政基礎下競爭，同時制定各自創造財源的誘因，才能把全國財政大餅作大，各項法定支出與福利措施亦應作更嚴謹規範，以避免惡性競爭，杜絕不當的支出。 
 
已開發國家長期以債養債的結果，大多走上財政敗壞的不歸路，以美國為例，其在1962年就立法限制政府舉債的上限，但五十年來總共做了75次修正，目前上限16.4兆美元，政府舉債已達16兆美元，因此面臨「財政懸崖」進退兩難的困境。我國資源相對匱乏，政府舉債應更審慎，基於目前公債法所規定整體政府債務上限仍有舉債空間，因此在政府支出未有效節制前應予維持，只需就縣市債限比率不合理部分作調整，以免步入財政潰堤難予收拾的局面。 
 
面對當前國家財政的困境，主政者必須勇於承擔責任，從國家財政永續經營的方向，針對不同面向的問題或挑戰，提出具體對應的政策理念與目標，藉以凝聚社會共識，做為推動改革的力量。同時朝野都要有『政黨會輪替，但國家是永遠的』共識，齊心協力來推動改革，國家財政才可望獲得改善。

（作者曾任行政院主計長）

勞保危機也是改革轉機

＊林全 Oct 26, 2012 
 
 勞保基金收支失衡是長期問題，但由於財務惡化嚴重，日前被媒體披露將面臨破產危機後，立即引來社會恐慌。相對於公保退撫制度的優渥給付，以及財務最終責任由政府承擔的規定，更使得社會對勞保基金破產危機的關心，演變成公、勞保待遇差距過大的社會對立。 
 
不過台灣的社會保險待遇不同，不只是公、勞保之間而已，還有農保、軍保、私校教師保險與國民年金保險等，彼此都有相當差距。所以要待遇齊平或合理化，恐怕涉及太多群體利益衝突，非有極大決心與社會共識，根本難以改善。 
 
不過危機就是轉機。如今勞保破產危機帶來的社會爭議，也許正是社會保險制度整合的契機。決策當局未嘗不可藉此形成社會共識，積極推動改革。 
 
改革當然不是革命，是有「給」也有「要」的過程。透過這個過程，讓社會改善。所以要期待改革有成，首先應該釐清，當前我國社會保險制度最需要改善的目標是甚麼?這就是改革者所「要」的。而政府或社會能夠付出甚麼籌碼，「給」被改革者適當補償，則是達成所「要」的關鍵手段。 
 
改革者所「要」的改善目標，應該是擴大國民年金保險的納保範圍，逐步取代現行各項保險制度，才能達到保險待遇齊平的理想。可惜目前許多改革建議，只聚焦在如何維持現行各個保險制度的財務平衡。但這些保險制度的給付超越國民年金保險甚多。如果社會繼續投入更多資源，維持這些保險制度的給付水準，則國民年金保險永遠不可能整合成功。這種改革即使有成，不過治絲益棼而已。 
 
所以現行改革方案，應該要能縮短國民年金與其他保險制度的給付差距，並讓部分參加其他保險的被保險人，自願改參加國年金保險。至於縮短差距的最可行方式，則是全面或局部凍結其他各項保險的給付水準，讓平均每人保險給付維持現行水準，不再逐年成長或僅能微幅成長。 
 
目前政府每年用於各項社會保險的總經費高達四千億元以上，而且是政府支出成長最快的項目之一。如果能凍結國民年金以外的其他保險給付金額，便可以將原來成長的經費，用於補貼國民年金，使國民年金的費率與給付水準得以提高。於是國民年金才能透過時間，逐步縮短與其他保險給付的差距。 
 
這種改革方案雖然比較耗時，但能兼顧理想與現實。而且，凍結現行其他保險給付水準，也可以定期檢討。但在檢討期間未屆滿前，朝野政黨都應有不得加碼任何保險給付與津貼的承諾。 
 
唯有如此，才能避免各項保險立法，一再成為錢坑法案，拖垮國家財政。 
 
（作者曾任行政院主計長與財政部長，現為台大經濟系兼任教授，財團法人小英基金會執行長。本文轉載自今周刊）