＊ 聯合報╱社論 2010.08.03

兩岸航權協商最近發生新增航點出現認知落差的爭議，各界對航權的計算也有頗多討論；見微知著，我們由此看到一些台灣在兩岸經貿協商中結構性的問題，值得政府重視，並尋求妥善解決的方案，以面對很快就會到來的後續協商。

這次事件的一個關鍵，在於我方談判代表將未條文化的「默契」，當做是協議事項，而讓外界對航班安排產生錯誤的認知。這種將「默契」當「協議」的錯誤也好，失誤也罷，相信在與其他國家洽簽的航權協定中很少出現。究其原因，一是我方代表在事前分析雙方立場時，可能國政領導人對中方的讓利說有著不切實際的期待，進而將中方在談判桌上的討論，一律以善意、讓利的方式解讀。殊不知，即使中共真有所謂讓利的意向，其自始至終都是一種大方向、大原則的宣示，藉為雙方無法化解歧見時的處理方針；但如同國際間的經貿談判，整體原則卻未能落實在每一個議題的具體協商中。

特別是隨著中國近年的經濟體制與結構改變，產業利益與意見在經貿政策中愈來愈受重視。中國航空市場近年競爭激烈，各高鐵路段陸續通車後尤然；而航權談判涉及航空公司甚至航空站間的利益分配，其經營者若非中南海權貴，也是地方大員，在談判後出現對台讓利說空洞化，轉而加重考量中國地方與產業利益的結果，並不難理解。也因此，以讓利這種政治宣示做為個別經濟議題技術談判的立場研判基礎，必然使我方存在著一定的誤判風險。

其次，我方談判代表的政治敏感度亦顯不足。這次事件的另一個爭議點，是中方將新航線以人為方式導引至福州、廈門等市場需求較低的城市；這些城市，正是中國近年大力推動福建沿海的核心城市。我們無意猜測中方的閩東專屬航班安排是否屬於福建一省整體布局的一部分，但對於福建沿海經濟事務納入兩岸經貿協商範圍，我方過去基於對等性等考量，一直有所保留，至少整體立場尚未形成。例如兩岸在經濟協議（ECFA）中，我方便極力避免在經濟合作事項上，出現可能被解讀為區域合作的內容。但從航權談判事件可知，中方將閩東納入協商議題的目標，並不限於ECFA協商。我方談判代表若是在充分認知閩東議題的敏感性下，接受中方提出的承諾，或許意味著政府立場的調整與彈性；但若是因為欠缺此一認知，或因政府本身對福建沿海經濟的立場不清所致，就是一個結構性問題，需要整頓修正。

另外，這件事也凸顯出強化法律專業人才參與經貿協商的必要性。這次航權協商是否有法律專家參與，外界不得而知；但由結果論斷，法律專家即使有參與，在過程中不是未發揮功能，就是意見未受政府決策者重視。兩岸經貿協商目前進展固然尚稱順利，但在先易後難的架構下，未來將會愈來愈複雜，牽扯的利益與利害關係人範圍也將加深加大，錙銖必較、字字斟酌的情形，勢將不可避免。確實，兩岸經貿協商是我們少數可以用母語擬訂條文的場合，但即使能以華文書寫，並不意味著瞭解其法律意涵。此外，法律意見往往是採未雨綢繆的觀點，防弊重於興利，因而在協商氣氛良好、默契十足之際，法律意見的堅持，很容易被當成攪局者；但此次航權談判事件，凸顯了強化法律專業的重要性。

未來數月內，除將重開航權談判，ECFA生效後半年內還須啟動投資保障、貨品貿易、服務業貿易及爭端解決等四大協商，兩岸經濟合作委員會也將開始運作；但航權談判爭議凸顯了各部會的準備程度似乎有落差。基此，政府應儘速歸納過去協商經驗，製作教戰手冊，並修正上述的結構性問題，統合各部會的談判立場與協商能量，才不會把好事談成憾事。


增班談判／應中國要求 我談判熟手換新手
＊ 記者施曉光、王貝林、李文儀／台北報導

什麼原因造成五月兩岸協議新增航班破局，台灣還被中國「吃夠夠」？民進黨立委蔡煌瑯昨指出，據他了解，馬政府竟然配合中國要求，陣前換將，將主談者由民航局副局長林信得換為王德和，之後又出現換函疏漏，導致新增航班完全飛不了。

蔡煌瑯怒批，中國要求我方換將，根本就是談判策略之一，以便達到予取予求的目的，我方竟當乖乖牌、言聽計從被吃死，讓中國得寸進尺，已到了喪權辱國的地步，馬英九要為此負最大的責任，交通部長毛治國要下台負責。

林信得因堅持立場 中國傳話要換人

對此，交通部次長葉匡時低調表示「不予評論」。林信得也不願回應，只說一切遵照長官指示。

對於兩岸直航增班破局，連我方業者既有航線調整都被打回票，有人看不下去向立委爆料指出，林信得談判經驗豐富，卻因堅持交通部及民航局的立場，才被換掉，實在沒有道理。

有消息透露，對岸傳話希望我方更換談判代表的人士，正是已經和林信得多次交手的中國民航局台港澳辦公室主任浦照洲。但了解兩岸談判運作人士指出，增班談判攸關兩岸政策，且涉及雙方航空公司龐大的商業利益，浦照洲層級不高，應該不是他能獨自決定，而僅是代為傳話角色，中方關鍵人士另有其人。

馬政府配合要求 談判前夕換王德和

據指出，中國方面透過扮演兩岸交流掮客的人士，輾轉將訊息傳達給台灣相關高層，最後由「上級」指示交通部執行換將指令。五月二十一日兩岸直航增班談判前夕，交通部通知當時的民航局長李龍文，指「上頭」要求更換談判代表，李龍文因而請林信得「休息一下」，臨時由非主管航權業務、從未與對岸談判過的另一位副局長王德和上場。當時林信得還急忙幫王德和「惡補」。

王從未與對岸談判 林臨時幫忙惡補

林信得負責督導兩岸事務，去年兩次兩岸民航談判都由他領軍。據了解，去年十二月在廈門的兩岸航運談判，中國方面已對林信得相當感冒。當時中國方面除了以有省市壓力為由，要求增加南寧等四個航點外，還想刁難華航、長榮較具競爭力的攬貨業務，甚至提出串飛要求，明顯有利對岸航空業者。林信得以我方談判代表也有航空業者壓力，要求在對等原則上增加航班。但最後中國仍拿到增加四個航點。

當時林信得被中國認為「姿態很高、很難搞」，航空業人士也聽說對岸代表不喜歡林信得，甚至連今年三月中國民航局副局長夏興華來台參加「兩岸民航高層交流座談會」，都傳說特別要求不想見到林信得，不然依照兩岸交流慣例，民航局可對等派出副局長會面，結果只有民間參與。

據了解，中國希望換人，我方趕時間求政治績效，為替台北市長郝龍斌拚松山─虹橋對飛業績，才會衍生出後續爭議。

林信得：一切遵照長官指示

對於五月談判代表與過去不同，當時民航局對外的說法是，讓大家都有參與談判經驗。至於我方派副局長層級，中國則派民航局運輸司長王榮華主談，似乎意圖矮化我方，民航局解釋，對岸民航局過去稱為民航總局，屬於部級單位，因此職等對應上不相同。

臨陣換將是談判大忌，果然這次談判「出包」，中國要求我方新增航班中一定要有廿班飛航福州、廈門，我方談判代表王德和等人比較缺乏經驗，未釐清中國要求飛福州、廈門二十班的配額問題並形諸文字，讓中國方面認為可以矇混過去。兩岸認知大落差，造成增班破局，我方業者原訂新增卅六班目前完全飛不了。