我國實施不在籍投票的影響因素與挑戰

—不在籍投票的政策可行性分析

陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授

壹、前言

2010年03月31日據聯合新聞網（經濟日報）所載，原本產業創新條例草案於同月30日排入立法院為該會期院會第一個審查的法案，但民進黨團卻以「ECFA綁產創」之策略，提出五大交換條件，當日國民黨仍拒絕妥協，使產業創新條例之審查因此擱置停擺。

上開所謂五大交換條件，就是指要求立法院決議將ECFA交付公投，並於立法院成立「國會ECFA調查小組」；其次，則是東部發展條例草案必須完成立法；第三，則是中國人投資條例草案列入院會報告事項並付委審查；第四，不得提出承認中國學歷之相關修法；最後，則是不得提出不在籍投票之相關修法。

　　值得注意的是，由上述報導即可得知，不在籍投票正是國民黨、民進黨攻防的主要議題之一。至於，或稱為缺席投票的不在籍投票(absentee voting)，即是指選民得於其戶籍所在地之外，進行公職候選人選舉之投票的一種制度，如美國總統大選所採行的通訊投票，即屬不在籍投票的一種方式（劉念夏，2002）。

當然，也有學者認為，不在籍投票係指選民於投票日之前如受到某些特殊因素的限制，「不方便」或「不可能」於投票當日到指定之投票所親自投票，而事先向戶籍所在地的選務機關登記申請以其他合法方式行使投票權利的一種制度。亦即，此種制度之目的在「方便」選民行使投票權，故亦可稱之為「方便投票」或「便利投票」（黃德福，2002）。

　　至於，不在籍投票之制度或是缺席投票的投票方式，以多數國家的實施經驗或刻正規劃的種類來說，大致上可以分為以下的四至五類（高永光，2004）：

　　第一類是「通訊投票」，係指選民以郵寄投票方式代替親自投票，例如服役中之軍人、政府駐外人員與僑居海外之公民可藉由通訊投票行使選舉權。

　　第二類是「代理投票」，係指選民委託他人代表投票，如失明之選民可藉此種方式他人協助行使投票權。

　　第三類是「特別投票所投票」，係指選務機關針對某些特定身份之選民，在其工作或生活場所設置特別投票所，以方便該等選民行使投票權的一種措施，例如在監獄服刑的受刑人，可以在監獄內行使投票權者。

　　第四類是「移轉投票」，是指選民可以向選務機關申請在其工作或就學地所屬之選舉區投票，例如選務人員可以在其工作地投票。

　　第五類則是許多國家刻正研議規劃中的公民自然人憑證之「電子投票」，即於選舉投票當日，符合選舉人資格的公民可以不出門而藉由網路投票，但此類的不在籍投票在許多國家通常尚屬研議階段，採行者並不多見（其中，愛沙尼亞在2002年起全國就已經實施所謂的電子投票）。

　　實際上，我國在2002年3月起，當時在野的國民黨即曾提出台北市暨高雄市市長選舉不在籍投票暫行條例草案，而國民黨與親民黨也曾各自提出總統副總統選舉不在籍投票暫行條例草案及總統副總統不在籍投票法草案，並曾交付內政及民族委員會併案審查。而且，每次不在籍投票的議題（或法律草案）被提出後，總是讓國民黨、民進黨爭論不休，顯見這個議題必然有其重要性，而值得予以研究。

　　基此，本文擬以「我國實施不在籍投票的影響因素與挑戰—不在籍投票的政策可行性分析」為題進行初探，以瞭解我國實施不在籍投票的政策可行性，藉以思索我國實施不在籍投票的影響因素與諸多挑戰，進而提出相關解決方案或政策建議。

貳、研究方法

　　為使前述的研究題目能夠順利分析，本文之研究方法擬以座談會內容分析、政策可行性分析為主：

　　一、座談會內容分析：就座談會之內容分析而言，本文所擷取的座談會之會議紀錄係以內政部在2009年3月31日、2009年4月17日所舉辦之「不在籍投票制度規劃」北區以及南區公聽會會議紀錄。其中，北區參與座談之專家學者、機關團體代表包括施正鋒、黃秀端、楊泰順、陳銘祥、游清鑫、陳慈陽、莊為傑、莊國祥、林渭德、朱華倉、陳秉仁、李佩儒、黃仁良等人；南區參與座談之專家學者、機關團體代表包括陳文俊、楊鈞池、劉正山、李柏諭、陳淑芳、溫昆樹、馬孝明、林惠華、林清淇等人。上開兩場座談會均由內政部次長太郎主持，除北區、南區之專家學者外，實際上機關團體之代表係包括內政部、中選會、外交部、國防部、僑委會、陸委會、立法院（黨團）、地方議會、地方政府機關等成員，就代表性而言，是國內近年較為完整的「不在籍投票」議題之學者專家座談會。因為代表性足夠，且討論內容較為深入，加上迄今為止學界尚未有對該類座談會之會議紀錄進行分析之研究論文，故本文擬以此兩場座談會的會議紀錄作為分析基礎。

　　二、政策可行性分析：而有鑒於座談會內容分析得以一定之分析架構作為基礎，故本文擬以政策可行性作為分析架構的基礎。簡單的說，本文擬以政策可行性分析常用的構面，諸如政治可行性、經濟可行性、行政可行性、法律可行性、技術可行性、時間可行性、環境可行性等（吳定，2008：211-214）；或是依學者丘昌泰（2005：161-163）所提倡之四大構面，即經濟或技術可行性、行政或法律可行性、社會或環境可行性、政治可行性等作為分析基礎。在此，為使本文的分析得以進行，筆者所採的政策可行性分析之架構，將綜合成以下之面向討論之：

　　（一）政治可行性(political feasibility)：政治既然是社會價值權威分配的過程，則政策分析自應重視政治可行性分析，如瞭解影響權威性價值分配的政治行動者很多，像是政黨、利益團體、機關團體、傳播媒體、意見領袖等行為者的正反意見，以研析其政治可行性。廣義的政治可行性，也可以包括社會可行性(social feasibility)的分析，另指政策方案能否被人民所接受？政策對象如為人民，其意見或態度為何？整體而言，社會可行性的分析著重於人民的接受度或接受情形。亦即，本文擬將政治可行性、社會可行性歸類為政治可行性的範疇。

　　（二）經濟可行性(economic feasibility)：是指執行政策方案時所需要的一般性資源與特殊性資源之配置是否充分，以及是否可以發揮預期的效益。其中，一般性資源指金錢預算而言；特殊性資源指專業性人力、物材與相關資訊等。質言之，經濟可行性側重於成本效益的分析，包括效率與效果等面向的分析。除此之外，所謂的技術可行性(technical feasibility)也可以視為經濟可行性的環節，亦即執行機關是否有足夠的技術與能力，以執行政策方案。從而與其有關的面向，也可以包括所謂的行政可行性(administrative feasibility)：是指行政機關是否具備執行政策方案的能力而言，其所謂的行政能力則涉及績效、結構、環境的互動關係，包括執行機關的安排、執行機關的組織結構、適當的預算科目、執行人力的配置情況等等。

　　（三）法律可行性(legal feasibility)：是指政策方案如果在規劃後擬予以執行的話，是否能夠克服憲法、法律、法規命令或行政規則等方面障礙。亦即，是否違反憲法或法律的規定？是否另有其他法規的限制？或是，須否另制定或訂定新的法規或修正既有的法規以為因應？等等。

　　（四）其他面向的可行性分析，如實施時機的可行性(time feasibility)，亦即從時間幅度來考慮政策方案執行的可能性如何而言，包括政策方案規劃的推出時機、政策方案執行所需的過渡時間或宣導期間，以及其適當的實施時機等。

　　總的來說，本文有關「我國實施不在籍投票的影響因素與挑戰」，將會藉由不在籍投票的政策可行性分析，包括政治可行性、經濟可行性、法律可行性與其他面向的可行性進行分析（儘管上述各面向的分析，可能都有若干問題之構面重疊的現象，如某問題點既涉及法律可行性、經濟或技術可行性的構面），至於分析的文本則是以內政部在2009年3月31日、2009年4月17日所舉辦之「不在籍投票制度規劃」北區以及南區公聽會會議紀錄之專家學者、機關團體代表的發言內容為基礎，而就上開四個面向的影響因素或挑戰，以及解決方案或政策建議予以研析。

參、不在籍投票的政治可行性分析

　　實際上，早在2000年美國總統選舉的過程中，決定高爾或小布希入主白宮寶座的關鍵，就是在於不在籍之通訊投票，當時代表共和黨參選的小布希，在佛羅里達州的選民票部分，由於只領先代表民主黨參選的高爾500多票，在差距十分有限的情況下，小布希由於獲得了佛州兩個郡的多數通訊選票支持，進而擊敗高爾，最終以過半數的選舉人票，成為21世紀的新任美國總統，從此次事件來看，不在籍投票或通訊投票的政治影響力不可謂之不大（劉念夏，2002）。儘管如此，依據前述兩場座談會之會議紀錄，有學者仍認為：

　　......站在民主的理由，（不在籍投票）則是可以提高投票率。根據美國學者研究指出，當時採行不在籍投票制度的目的是提供方便的投票方式，以提高投票率，然實施結果是方便沒錯，但未必就提高投票率……（施正鋒）

　　對於上開見解，參與座談之中選會的機關代表也認為：……韓國實施不在籍投票，是直接到投票所投票或通訊投票兩種方式都有，他們的投票制度相當方便，但去年韓國國會選舉投票率卻只有4成多，所以這就提供大家一個思考，投票率和投票方便之間到底有沒有很大的關聯。兩者是否有絕對的關係？……（林惠華）

　　也就是說，不在籍投票如通訊投票等制度的實施，有可能可以提高投票率，進而影響選舉結果，但也未必能夠如制度規劃之原先預期，即必然提高所謂的投票率。不過，推動不在籍投票的難題在於，藉由不在籍投票的規劃與推動，政黨或選民願意接受可能受不在籍投票影響勝負之選舉結果嗎？就此政治可行性而言，即有學者認為：

　　……從經驗及實際層面來談，個人建議現階段內政部繼續研議，不適合冒然實施不在籍投票。不在籍投票涉及信任、信賴問題，以目前憲政現實狀態，處於極度不信賴的情形下，一般投票就有質疑，採不在籍投票，人民是否會信任？……（陳慈陽）

　　不僅如此，根據筆者所知，近年來台灣北社等十餘個支持台灣獨立或國家正名運動的獨派團體也組成的「公正選舉運動聯盟」，反對馬總統或行政院、內政部之推動所謂的不在籍投票，他們反對的理由是，不在籍投票是意圖方便台商或海外僑民投票，且他們堅決反對偷渡幽靈的投票人口。但是相反的，許多機關團體代表在表達他們的意見時，卻認為：

　　……如果法律規定現役軍人可以實行不在籍投票，在不影響戰備任務之下，本部（國防部）當全力配合，並不反對採行不在籍投票……（朱華倉）

　　……本部（法務部）對於不在籍投票之實施樂觀其成……（陳秉仁）

　　……以往部裡只有針對總統副總統選舉不在籍投票部分作研議，又就我所知，本部並未主張駐外人員（或海外國人）一定要採行通訊投票……（黃仁良）

　　即使陸委會的代表曾表達以下之意見：……駐外人員及台商，港、澳人民都樂於回來臺灣投票，並趁10月慶典及選舉投票回臺灣看看，（陸委會）目前沒有聽到要在港、澳投票的聲音……（李佩儒），顯見該會在立場上還算中立，談不上贊成或反對不在籍投票。不過，政治可行性所需分析的政治行動者不是只有上述的利益團體、機關團體等對象，尚須及於政黨或意見領袖的意見研判。

　　有意思的是，單就國內的兩大政黨意見觀之，則如本文前言已提及之爭議，那就是現階段國民黨則是積極推動不在籍投票之制度，但民進黨則反對不在籍投票，甚至強力杯葛相關法案（儘管2000年民進黨籍立委湯金全曾在第4屆立法院提出《通訊投票法》草案，建議以通訊投票方式保障選舉權，但他的意見仍否代表民進黨則不無疑義）。質言之，不在籍投票的政策規劃能否被國內的政黨或多數人民所接受，仍不無疑義？如果貿然推動的話，就政治可行性的分析而言，確實就有可能會產生以下學者所言且擔心的問題：

　　……另外，我們從利害關係人角度來看這項公共政策，涉及不在籍投票的利害關係人有政黨、候選人、選民和選舉的公平性。首先，我們先來看對此最為敏感的政黨和候選人，因為選舉結果事涉勝選敗選，我們一定要讓敗選的一方輸的心服口服，如果採行不在籍投票制度的話，近年來臺灣選舉就有出現票數相差在1％以內的，這可能會造成敗方不滿，認為其敗選是新制度使然，如此，將會產生更多的問題……（李柏諭）

　　正因為不在籍投票的規劃與推動，在我國還面臨政治可行性的挑戰；對此，有些學者即表示：

……實施不在籍投票的癥結點是，到底民眾對於整個實施過程的信心強不強，要不要信任政府做這個事情。也就是說，大家有信心的話，其實就可以做。總之，不管要推動不在籍投票或通訊投票，事先的宣傳非常重要，以此次發放消費券為例，事先的宣傳做得很多，遠比2008年及2004年公民投票的宣傳來得好……（游清鑫）

　　……循序漸進，推動不在籍投票制：不在籍投票牽動政黨利益、政治信任、選務工作及選舉結果等因素，其雖係各國普遍趨勢，惟國情不同，在時機已成熟之下，新制的推動，仍然會遭遇種種困難。因此不在籍投票新制，可以選擇較有共識易行部份，優先推動，循序漸進，吸取實施經驗後，再全面推廣至最大不在籍投票範圍……（陳文俊）

　　也就是說，想要讓不在籍投票的規劃與推動具備政治可行性的話，必須事先做好政策宣傳，從特定種類的選舉開始試辦，有了實施經驗後，再藉由實施經驗，而儘可能化解朝野政黨或正反意見選民的歧異或疑慮之處，才有真正推動或全面推動的可能，包括未來擬推動的電子投票在內。

　　……我有一個愛沙尼亞的學生，愛沙尼亞國家不大，在2002年全國就已經實施電子投票，他們看台灣對電子投票的爭論，對此很不理解，台灣不是科技島嗎？當然國家大小不同有別，但我想就教其他國家已經實施電子投票的一些程序，如果這一步到位的話，以後通訊投票要提前實施不是問題……（劉正山）

　　儘管，仍有機關代表認為我們國民自己的信心（信任）仍有不足之處，表示：……我們目前採取的投票方式是傳統的人工投票作業，到目前為止，整個投開票作業民眾還是希望看到那張選票，還是希望唱票出來給大家看到結果才相信。如果要採取不在籍投票，尤其是移轉投票，一定要採行先行登記的制度，這在戶籍作業選舉名冊編造上，當然這是可以克服的，我們現在有完整的電腦資訊系統，只要加一些欄位去勾稽，就可以去處理……（林清淇）

　　另外，如擬確保不在籍投票的選務中立之公平性，以強化社會各界對不在籍投票的普遍信任，在《總統副總統選舉罷免法》、《公職人員總統副總統選舉罷免法》、《行政中立法》等相關法規中，明確規範選務中立之要求與罰則，也是可行之道；當然，就政治可行性的觀點而言，關鍵仍在於朝野政黨彼此之間的互信，人民對於不在籍投票系統（如選務機關、選務作業）的信心，至於法令的修正或補強，實則也涉及法律可行性的問題。

肆、不在籍投票的經濟可行性分析

　　通常，不在籍投票的規劃與推動常會出現所謂的「技術困難」之問題，本文依前言的說明，將之視為經濟可行性必須分析的環節；以長年在戶籍地以外工作的選民來說，只要藉由選罷法規的修正，如將現行的「戶籍地投票制」變更為「現住地與戶籍地雙軌並行之投票制」，在選前一段時間，開放讓選民自由登記於何處投票（工作地或戶籍地），即可解決所謂的選務技術問題（劉念夏，2002）。就此類問題而言，有學者即倡議：

　　……若採取「移轉投票」，選民在事前提出申請，將選票由戶籍地轉移至工作地或求學地，但仍在投票日當天投票者，建議也可以將「在外縣市求學或工作者」納入不在籍投票制度之適用對象。建議優先採取「移轉投票」，選民在事前申請，將選票由戶籍地轉移至工作地或求學地，由選舉人「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票情形下為之。針對投票日當天因為出國或出差等「因公務而無法投票者」採取「提前投票」，但仍需規定選民在事前申請，在投票日前7日至前1日為止，前往戶籍地所在之縣市選委會「指定投票所投票」投票……（楊鈞池）

　　對於上開說法，中選會代表也認為：……若由總統、副總統選舉單獨辦理時，開始實施不在籍投票制度，以現行已有選務人員「工作地投票」之實施經驗，是以建議採行「移轉投票」方式，此方式僅須由選舉人事先申請，經由戶政機關審查選舉人資格後，將符合規定申請人之選票由戶籍地移轉至擬投票地，仍維持選舉人「本人」、「親自」、「在投票日當日」行使投票權之原則，選民及選務機關無適應上困難，亦能維護投票秘密及選舉公平性，可行性最高……（莊國祥），也就是說，中選會代表認為可以先從「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票的「移轉投票」方式作為試金石，而逐步克服不在籍投票的技術問題。

　　其次，過去以來，多數見解認為現行憲法增修條文第2條第1項，雖有在國外之中華民國自由地區人民，須返國行使總統副總統選舉投票權之規定，但此一「返國投票」的限制其實僅限於總統選舉，並未涵蓋其他種類的選舉。因此，也有學者建議可從地方單一行政首長選舉（如直轄市長、縣市長等）開始實施不在籍投票，以後再緩步推展、逐漸適用至其他種類層次的選舉，以擴大公民的參政權利（黃德福，2002）。

　　這樣的說法，儘管也被其他學者接受，如：……地方層級選舉，選區範圍非常集中，可以集中訓練，集中觀察到所有問題，如果由北高兩市爭取試辦，這對兩個互相競爭的城市是個很大的誘因，不管是它要服務市民，或是要爭取全國第一的觀點，這在兩個城市的內部是可以討論的。這個實驗如果在全國一起實施能夠成功，一步到位當然很好，但如果我們需要階段性的作法，可以從北高市長先實施，我認為它的層級剛好是介在中間，民政同仁在執行選務上遇到的問題，恰巧可以當作其他地方政府和中央政府辦理選務的參考……（劉正山）

　　……我認為要推不在籍投票政策時，要看那個地方需要量最大，影響力可能最小，其實拿澎湖或北、高兩市選舉為試點，未嘗不可。以北、高兩市選舉為試點，個人認為這兩個地區的選民對於資訊及新的選舉方式的吸收程度比較高，試點是找到一個可以蒐集經驗的地方……（游清鑫）

　　但是也許學者提出完全不同的看法，例如：……以澎湖為例，如果採行不在籍投票，不在籍投票的人口有可能大於在籍人口，這樣不在籍的投票結果就會影響選舉的結果，反而會引起爭議。所以我還是比較同意中選會的意見，由總統選舉開始實施，因為總統選區是全國選區，不致於讓不在籍投票結果影響到大選的結果，而且因為選票只有一種，不需要準備很多不同種類的選票，實施比較容易……（黃秀端）；另……從適用選舉種類而言，我同意應該從中央選舉開始，特別是總統選舉是最容易的，因為總統選區是一致的。如果選區越小，不在籍投票的影響將會越大，也更容易引起紛爭，所以就總統選舉而言，不管在全國哪個選區都是一樣的，所以是最容易的，最好適用的選舉；再來就是立委的選舉也可以考慮，因為立委的選區比較大一些……（黃秀端）

　　其中，過於基層選舉的選務工作，或因為投票人口過少的問題，似乎則出現了共識：……我不建議將鄉鎮市長、鄉鎮市民代表及村里長選舉納入任何型式的不在籍投票或通訊投票，因為這些選舉人數少，保障投票秘密性難度高，建議通訊投票或不在籍投票之實施應侷限在縣市長層級以上選舉……（游清鑫），儘管主張該類意見的學者認為應先從縣市長或直轄市長選舉試辦不在籍投票。

　　更精確的說，有些學者偏好於從特定種類的選舉、特定區域的選舉開始做起：……我的想法或許跟其他老師不一樣，其他老師認為先從總統選舉開始，因為總統選舉適用到所有對象，那樣的論證也是可行的，但我認為如果之前都未曾有不在籍投票的經驗時，如果要推動通訊投票，或許應該從一個比較低層次的地方性選舉開始，例如，縣(市)長選舉，或者更具體來講，例如澎湖縣的縣長選舉。因為澎湖基本上不在籍人口是比較多的，如果先實施，把整個流程包括宣傳先做完，再做檢討，可能是一個比較好的方式……（游清鑫）

　　……或許可從政治爭議度最小的選舉（地方選舉）開始逐步進行，但不能只從澎湖縣實施，因為其他縣（市）人民權利不能做不平等對待，應該全臺灣國內一起做。至於方式如何，外國採行的方式，只要憲政經驗及實務上問題能克服，我都可以接受……（陳慈陽）

　　但是，中選會的機關代表卻認為：……不在籍投票制度實施初期，應限定於總統、副總統選舉單獨辦理。其理由係：實施不在籍投票制度，對於保障選舉人因故在選舉日無法親至戶籍地投票所投票之選舉權而言，有其意義，本會樂觀其成；惟不在籍投票使選舉事務更趨複雜，宜採循序漸近方式，不宜躁進，初期應以全國同屬一選舉區之總統、副總統選舉為實施範圍，對選務之衝擊較小，俟累積相當經驗後，再逐步適用於其他選舉……（莊國祥）

　　再者，有關不在籍投票如何維持秘密投票的技術問題，即有學者表示：……就可能出現的問題而言，最大的問題是如何維持秘密投票，會不會有人把票給他人，授權他人代為投票的問題；第2個是可能會有作票的問題，美國有完善的郵政系統，那我們呢？有沒有可能寄送過程出現問題；第3個可能是買票的問題，最擔心的是巴士動員的情形，例如老人院的人一起到某個地點投票，然後指導大家如何來投票，在美國有出現這樣的情形，當然就牽涉到買票；第4個可能是脅迫的問題……（施正鋒），而且該學者也表示：……就何時投票而言，第1種是提前幾天去投，當天再開票；第2種是同步投票，事後再寄回國內計票。但此種方式有可能發生事後的計票結果出現選情翻盤的情況，該如何處理？……（施正鋒）

　　這樣的擔憂，也有學者表示：……至於投票方式採工作地或就學地投票應該是最容易的，以目前戶籍作業電腦化的程度，只要事前申請就可以。只是若不是在戶籍地投票，是要投工作地、就學地還是戶籍地的選舉，則要予以考量，當然總統選舉就沒這方面的問題，但是以立委選舉而言，就比較有問題。如果要投工作地的選舉，那就比較容易，只要事先申請，那就在工作地投票；如果是要投戶籍地的選舉，那就比較麻煩，因為不僅涉及選票製作的問題，還牽涉到如果當地只有你1人投票，那就涉及到投票秘密的問題，這時就要考慮到是否只投工作地或就學地的選舉比較適宜，否則就會牽涉到秘密投票的問題……（黃秀端）

　　對於上述兩位學者的質疑，另有學者認為：……我較不擔心秘密性的問題，因為有各種設計可以確保投票的秘密性，例如可以透過選票內封、外封的設計，外封有個人的ID，也就是投票人的名字，內封就沒有，一旦寄到投開票中心，內外封剝離後就沒有人知道那個人投票的內容。另外，我也不擔心郵局投遞會有困難，因為這涉及選舉的犯罪，不單只是郵政法的處罰。如果要貫徹投票的秘密性，外封就沒有ID，也不知道那個選票是誰寄出的，但如此一來可稽核性就受到妥協，最後無法計算通訊投票究竟回來幾張，會不會有偽造的問題。以現在的投票方式，選票不會偽造，因為到投開票所才給你，但如果是採通訊投票，選票很早就發出去，這就是必要考慮，如果外封有姓名，最後可以核對，通訊投票有一本選舉人名冊，就可以核對知道這個人是否在通訊投票名冊之列。秘密性的話，內外封分開後，可以請不同的人處理選票的內封，這是技術上可以克服的……（陳銘祥）

　　不僅如此，也有其他學者與機關代表同意秘密投票的技術問題是可以克服的，尤其是我國的郵局系統之運作相當完備的關係，其意見是：……另就不在籍投票或通訊投票而言，剛剛陳教授所談內封與外封問題，這是其他國家比較常用的情況，也就是寄送的時候，外封有當事人的簽名，裡面有選票。我們要採這種方式的話，也不是不能做，其實民眾對整個郵局系統或整個政府系統的信心還算是OK的，對於是否一定只能做不在籍投票或不能先做通訊投票的問題，我沒有特別意見……（游清鑫）

　　總的來說，經由內政部所舉辦的座談會內容之分析，吾人可以發現不在籍投票的經濟可行性，關鍵並不在於規劃或推動不在籍投票，是否有違成本效益原則相反的，有學者認為：

　　……就適用對象而言，僑民、外交官是絕對可以，軍人、學生部分也可以實施。最後，我覺得原住民也可以採行，因為大概有二分之一的原住民都在都會區，以往原住民投票率不高，候選人幾乎只要掌握一部分選票即可當選，考量花東地區的原住民返鄉投票成本高，加上有些部落交通不便，因此，原住民部分也可以考慮實施不在籍投票……（施正鋒）

　　也有機關代表認為：……不在籍投票制度有顯著的優點，包括可以節省社會成本，例如外縣市的人可能不用再坐車去投票，可以節省交通費，也可以適當提高投票率，這些是我們可以馬上看得到的優點……（陳淑芳））。

　　除了上述的若干觀點外，多數專家學者或機關代表所關心的經濟可行性之問題，都是以如何執行、如何維持秘密投票的技術性問題為主。而且，這些所謂的技術性問題，實際上也都有克服的可能，例如多數見解主張可以先從「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票的「移轉投票」做起，同時該類投票也無所謂無法兼顧秘密投票的太大問題（因為……如果要採取不在籍投票，尤其是移轉投票，一定要採行先行登記的制度，這在戶籍作業選舉名冊編造上，當然這是可以克服的，我們現在有完整的電腦資訊系統，只要加一些欄位去勾稽，就可以去處理……（林清淇））。

伍、不在籍投票的法律可行性分析

　　如果政府擬積極保障每位公民的平等參政權之機會，那麼不在籍投票制度的規劃與推動，正是實踐「一人一票，票票等值」的具體做法；對於這樣的說法，即有專家學者、機關團體代表認為：

　　……採行不在籍投票，不只為提高投票率，而是因為選舉制度的規劃就是要讓所有有投票權的人都能來投票，這才是最重要的理由。換言之，就是要讓有投票權卻因為沒有機會投票的人，能夠投票……（黃秀端）

　　……通訊投票的適用對象不僅針對不在籍的，在籍的亦應可以使用，換句話說，親自投票與通訊投票二個都是政治參與的一種形式，不應該有差別待遇，惟考量到通訊投票的技術面比較難以克服，但如果長遠來看，這是我們無法避免的問題……（游清鑫）

　　……我們發現例如軍人、員警等，其實他們的（投票）權益沒有得到保障，就應該要修法予以保障……（莊為傑）

　　不過，對於海外的國民如具備公民資格者，如何行使不在籍投票的權利，多數見解指出由於現行憲法增修條文第2條第1項，規定海外僑民應「返國」行使投票權，所以我國很難推動所謂的海外公民之通訊投票，從而在未修憲之前，我國自不宜也無法辦理有關海外公民之通訊投票。對於這樣的論點，除學者施正鋒表示：……就適用選舉種類而言，我同意新制度的施行，應該逐步實施，並且應該從中央先做，特別是總統選舉可以先實施，因為每次總統選舉，海外僑民從各地包機回國勞民傷財，可以採用通訊投票方式，寄回來即可……（施正鋒）外，其他的學者表示：

　　……憲法增修條文第2條規定很難動，如果海外選民要投票，就總統選舉而言，勢必要修憲……（游清鑫）

　　……在修法上比較重要的問題是，選罷法的修訂和憲法增修條文第2條有關海外僑民返國行使選舉權的部分，我所看到部分學者的研究成果，顧慮最多的是對海外這一塊，尤其是海外選民採行通訊投票這部分，大家比較沒有信心，針對那一部分能做的多好，在策略上，建議可以先推國內的通訊投票或不在籍投票方式，未來再以國內實施經驗作為海外實施的基礎，在海外實施前，內政部或中選會可以多參考其他國家推動海外通訊投票的經驗……（游清鑫）

　　而僑委會的機關代表也認為：……以目前總統選罷法規定，只要在中華民國設籍過，便擁有投票權，但是一定要返國行使投票權，本會（僑委會）正、副首長在海外舉辦僑務座談的時候，海外僑社經常有這樣的聲音，如果要回台投票，投票率將不到海外人士中的一成，甚至於更低，事實上，海外很多的公民，想要行使這樣的權利，卻因為這樣的因素無法投票……（林渭德）

　　除海外公民的通訊投票之規劃與推動，有其憲法上的障礙，尚待克服之外，其餘的不在籍投票方式，尤其是「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票的「移轉投票」，要克服法令的難題就比較簡單。例如，即有學者認為：

　　……如果要修改法令，我個人覺得比較簡單，因為只要修改公職人員選舉罷免法第13條或總統副總統選舉罷免法第17條就可以了。至於中選會在執行面是否可行，這方面的技術才是比較麻煩、辛苦的……（黃秀端）

　　……從美國經驗觀察，1993年通過國家選民註冊法（National Voter Registration Act）後，申請通訊投票的選民，投票率高達80%以上。又通訊投票的優點在於，可以避免選舉激情，因為每個人寄出選票的時間不一，不會受投票日前夕外界情勢影響。從美國實施通訊投票的經驗來看，約有40％選民是收到選票7至14天寄出，約有40％選民是最後一週寄出……（楊泰順）

　　也就是說，如果真的要先採取不在籍投票，尤其是移轉投票先予以推動的話，誠如前述，就預先行登記的制度而言，關鍵點則在於戶籍作業的選舉名冊編造，這點亦如前述是可以克服的，我們現在有完整的戶政電腦資訊系統，只要再加一些欄位去勾稽，就可以立即處理。實際上，另個法律可性的關鍵點則在於，不在籍投票的規動，就立法體例而言，應該是單獨立法或併入各該選舉罷免法規？以下即是專家學者、機關代表的想法：

　　……至於不在籍投票立法的問題，現在有2項選罷法，假設不在籍投票在公職人員和總統選舉都適用，而且條文又很多，建議採單獨立法；假設條文數不多，反正現在公職人員選舉和總統選舉已經由2個不同的選罷法規範，就分別訂到2個法裡面就可以了……（陳銘祥）

　　……立法技術問題，有學者主張應視適用選舉種類及條文數多寡而定，如在公職人員及總統選舉均適用，且條文數多，建議採單獨立法；如僅適用部分選舉或條文數不多，則分別於2部選罷法訂定即可……（簡太郎）

　　換句話說，就如何完備不在籍投票之立法體例來說，可於現行選舉罷免法制之，另行制定《不在籍投票法》或於《公職人員選舉罷免法》、《總統副總統選舉罷免法》中修正相關條文即可。另行制定《不在籍投票法》的優點是可將各種選舉不在籍投票之規定均集中於單一法律中，較為簡單而清晰；但缺點則是，不在籍投票涉及大量選務的技術性及細節性問題，並非單獨立法的《不在籍投票法》足以解決，而須明定《公職人員選舉罷免法》、《總統副總統選舉罷免法》之中。以上開學者陳銘祥及內政部次長簡太郎的意見來說，他們認為關鍵點在於不在籍投票的適用範圍，如果適用範圍僅限於特定種類的選舉，那麼相關的技術性問題並不帶，實則並無單獨立法之必要。

陸、不在籍投票的其他面向之可行性分析

　　在此，有關其他面向的可行性分析，除部份亦涉及前述的政治可行性、經濟可行性、法律可行性分析外，茲將學者專家、機關團體代表的若干論點，歸納如後：

　　例如，就實施的時間可行性觀之，有學者認為：……另外也涉及到選罷法的競選、登記時間規定，因為低層次選舉的時間很短，如採行通訊投票，準備時間是否充裕，這是值得考慮的。例如里長選舉時間很短，而總統選舉的時間是比較長的，從登記要競選時間比較長，這樣準備是比較充分的，所以個人比較同意從全國性的選舉開始做，這會比較容易……（黃秀端）

　　再如，就端正選風的查賄可行性觀之，有學者認為：……有人說很多制度移植到台灣就難以實施，可能跟國情有關，但我國過去賄選情況嚴重應該是跟複數選區有相當關係，不一定跟國情有關。所以不能因為害怕賄選，就不推行通訊投票。而且，我國賄選通常都在最後一週發生，候選人會利用最後幾天視情勢加碼買票，如果採行通訊投票，就可設定於投票日兩週前停止收件，應該就不會受賄選影響……（楊泰順）

　　整體而言，藉由以上兩場座談會的內容分析，可以發現不在籍投票制度的推動，主要的爭議點係在於政治可行性、經濟可行性（含技術可行性、行政可性性）、法律可性性等三大構面的討論，至於其他面向的可行性之討論，則比較少。

柒、結論

　　以前述的座談會之會議紀錄進行政策可行性的分析，可以瞭解我國實施不在籍投票的困難與挑戰之處，甚至亦可據以提出解決方案或政策建議，包括以下幾點：

　　一、實施不在籍投票制度，在理論上是可以確保「一人一票，票票等值」的憲法價值，讓公民有平等的參政權；至於，不在籍投票制度的實施，與投票率的高低，並無必然關聯（前述的說明，可以發現有些國家實施不在籍投票制度後，投票率還是很低甚至反而更低）。也就是說，我國如果要實施不在籍投票制度的話，倡議者不應以提升投票率作為訴求，而是應以保障人民的平等權為出發點。

　　二、受限於憲法增修條文的限制，海外公民的通訊投票，仍不可行；多數專家學者、機關團體代表的共識是，我國的不在籍投票制度初期應以「移轉投票」為規劃與執行主軸。不採「通訊投票」的話，適用對象自不包括海外台商或公民，又可以增加政治可行性。同時，「移轉投票」亦可藉由「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票的方式，克服技術可行性的問題。

　　三、不過關於「移轉投票」究應先從總統選舉或立委選舉等中央層級選舉試辦，還是先從直轄市、縣市層級的地方選舉試辦，各界看法不一。儘管如此，仍有以下的兩大共識存在：

　　（一）人口規模較小的鄉鎮市長選舉、鄉鎮市民代表選舉與村里長選舉，基於秘密投票的技術性問題，不宜實施「移轉投票」的不在籍投票制度。

　　（二）「移轉投票」初期仍可試辦，等到試辦經驗完備、政策宣傳足夠之後，再推動至全國各層級的選舉（但不包括上述的鄉鎮市長選舉、鄉鎮市民代表選舉與村里長選舉）。

　　四、至於如何完備不在籍投票之立法體例，無論是另行制定《不在籍投票法》或是直接在《公職人員選舉罷免法》、《總統副總統選舉罷免法》修正相關條文，爭議其實不大，如果我國未來的不在籍投票，其種類初期僅以「移轉投票」為主，也先從特定種類選舉試辦的話，並無單獨立法之必要。

參考資料

內政部，2009。「不在籍投票制度規劃」北區公聽會會議紀錄，2009年3月31日（內政部民政司提供）。

內政部，2009。「不在籍投票制度規劃」南區公聽會會議紀錄，2009年4月17日（內政部民政司提供）。

丘昌泰，2005。《公共政策－基礎篇》。台北：巨流圖書公司。

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高永光，2004。《不在籍投票制度之研究》。台北：內政部委託研究。

黃德福，2002。《不在籍投票的適用對象》。台北：財團法人國家政策研究基金會國政研究報告。

劉念夏，2002。《不在籍投票制度的實施癥結》。台北：財團法人國家政策研究基金會國政研究報告。

Brent, Peter, 2006. “The Australian Ballot: Not the Secret Ballot”, Australian Journal of Political Science, vol. 41, No. 1(March ,2006)