（二）國家對邊區的治理與開發

從邊區治理看中橫

東勢農民張榕生在1970年代發明高接梨技術，改善東勢及其周邊城鎮農民的經濟，也開啟了之後持續不斷的山城水果農業創新發展。而1960年代梨山高山農業的發展，尤其是蘋果等溫帶水果的熱銷，是推動張榕生等位於海拔較低的大安、大甲溪中游地區農民嘗試改良農業技術的動力。中橫的開通讓梨山到東勢只需兩個小時的車程，提供了農業技術改良的資源。張榕生本人在梨山也有果園，使得他更容易進行這方面的技術實驗。

興建中橫與開發梨山對於高接梨技術的發明以及山城水果農業的興起是關鍵性的歷史因素。關於國民政府當年為何耗費大量人力、物力開闢連接臺灣東西兩岸的中部橫貫公路，許多文獻和研究有多種解釋（(劉枋 1988，林世珍 1989，李瑞宗 2012，王之相 2016)，例如：國民政府企圖連通臺灣東西兩岸，以促進島內的交通聯繫。透過穿越山區的橫貫公路改善原住民（當時叫山地同胞）的生活，取得山區的寶貴資源（當時據傳立霧溪有砂金）。動員榮民開闢中橫並開發梨山高山農場，有安置退除役官兵的目的。晚近則有論文主張，在當時冷戰體系國共對峙的情境下，興建貫通中央山脈的公路除了有國防上的需要也有建立國家形象的作用(王之相 2016)。

然而從長時段歷史來看，日治時代日本殖民政府為了管理中央山脈的原住民，就開闢了連通谷關到東勢的警備道 (黃炫星 1991)，並且在沿線各部落設立駐在所。為了開發谷關當地的林木資源設立八仙山林場，並修築從八仙山林場到石岡土牛的台車線，一直到戰後因為八七水災沖毀而而廢棄(林世珍 1989b)。清代雖然在石岡開挖土牛溝，並立碑嚴禁民眾私自越界，但是仍然允許軍工匠越過大甲溪進入東勢開採林木，成為開發東勢之始。同時土牛溝界外之地，未及原住民居住的番界之間地帶多半劃歸為平埔族熟番的養贍埔地。從清代到日治到戰後國府，國家權力進入邊區、開闢山地的腳步從來沒停止過，只是隨著技術、物質與軍事力量的強度，使其進入的範圍和形式有所差異。因此，興建中橫、開發梨山其實是自清代以來國家開發邊區的長時段歷史的一環。

清代山城做為邊區

在國家開發邊區的治理措施中，清代土牛溝與日本時代隘勇線顯現了國家對於邊區既設禁又開發的兩面性格。邊區多元的族群文化、複雜的自然環境成為國家治理上的挑戰，使得邊區有跟平原地區不一樣的治理模式(李文良 2001，洪廣冀 2004)從土地所有權、人群分類管理、經濟與區域發展策略..都有其獨特性，這些特徵部分都還留存到戰後甚至是興建中橫之後，例如：山地管制區、山地保留區、林務局土地的租賃...。區域空間結構的改變對於促發農業技術創新有重大影響，而中橫、開梨山等國家建設常是改變區域空間結構的重大變因。從長時段歷史的角度來看，國家對於邊區的治理與開發是觀察空間結構改變如何促進農業技術創發的重要面向。

中部山城五鄉鎮在清代屬於「土牛溝的界外之地」，在相關研究文獻中有時也稱做內山地區(黃卓權 2013、施添福 2004、2005、2006)，或直接以「邊區」稱呼這個區域(例如：洪麗完 2018、陳志豪 2019）以強調這個區域歷史人文的邊緣特性。 

清廷在乾隆年間數次對位在內山的原住民地界，以及沿海平原農業區之間的「界外平埔」進行劃界，先後進行了四次的界線劃定，分別是紅、藍、紫、綠線，稱該條界線為土牛溝或土牛線。界線的劃分主要是為了確立民番之間的界址，而邊界確立後又成為區劃族群空間、確立民、番業與業佃安排的基礎(柯志明 2021：3-5)。

根據施添福的研究(施添福 2001)，特別是在1790年（乾隆55年）後，由於土牛溝的舊番界和新番界的存在，將臺灣西半部畫出三個人文地理區，因其形成的背景和歷程皆有不同，因此塑造出各自的區域特色，有著不同的社會組織，分別是：漢墾區的地緣社會，保留區的血緣社會，以及隘墾區的非血緣非地緣的浮動社會(施添福 2001b :110)。

表一：由於新舊土牛溝形成的三個人文地理區 (施添福 2001b :110)

現在山城五鄉鎮區域在清代多在土牛界外，屬於施添福所界定的隘墾區，是生番跟熟番的交錯地區，同時也是漢人越界開墾的地區。這一個區域在清代就是多個族群交會互動的地區，當初來到此地開墾的族群應不限於客家人，柯志明推測應該是林爽文之亂後，才讓這個區域內的石岡、東勢、新社等地變成客家人居多數（柯志明 2021：614）。而後在1845年（道光25年）岸裡社族人移墾埔里後，石岡、東勢、新社、卓蘭才成為完全屬於漢人，而且以客家人居多數的地區。

和平區在清代屬於土牛溝外，比隘墾區更接近中央山脈的「生番地界」，主要是泰雅族原住民居住活動的地區。即使到日治時代初期，現今和平區境內大部分仍屬於「隘勇線」外的蕃界，平常人不能隨便踏入。直到日治時代「理蕃政策」運用強大的軍警力量壓制，才將蕃界收歸國家機器的治理下。

柯志明在《番頭家：清代臺灣族群政治與熟番地權》(柯志明 2001)一書中，認為施添福所說的三個人文地理區的形成，其實是清代治理臺灣的「三層式族群空間體制」的運作效果。然而這個龐大複雜的治理體制，並非國家理性規劃的結果，而是面對具體的歷史機遇，不斷的因時調整、因地制宜的產物。在2021年出版的《熟番與奸民：清代臺灣的治理部署與抗爭政治》(柯志明 2021)，柯志明則從國家治理體制的分析，轉向更強調受治主體的能動性，以及國家權力進入地方社會後產生的非預期後果，建構出一個「剪不斷，理還亂」的邊區社會圖像：

三層制力求在界域區劃與人群區分間形成近似「對應關係」的清楚關連;但如此做的同時，卻「剪不斷理還亂」，反而導致複雜化，造成邊緣、異質 交錯、混雜、多變的跨界現象，衍生出更難以歸類的空間與人群類屬 。

--(柯志明 2021 :27)

對照施添福、柯志明筆下的土牛溝界外邊區，像是一個沒有秩序、非常浮動、充滿不確定的社會。陳志豪則透過對新竹九芎林莊墾隘的歷史研究提出質疑，認為邊區的族群衝突以及國家和地方的緊張關係，其實在林爽文事件（西元1786～1787 年，乾隆 51～52 年）後就已經穩定。反而在19世紀台灣各種大規模械鬥和民變發生的區域，主要都是在土牛界線內，官府收取田賦的地方(陳志豪 2019：233)。陳志豪認為：土牛溝界外邊區的意義並可能並不是在社會的浮動性，反而是在經濟、社會、文化上表現的跨區域的流動性。甚至對於19世紀中葉臺灣開港後的經濟活動，打下島內貿易網絡的基礎(陳志豪 2019：224)。

對於施添福/柯志明與陳志豪對於邊區社會秩序提出的兩種不同的圖像。我認為浮動性跟流動性其實是一體兩面。柯志明在其研究中已經指出，國家對於邊界的劃分與治理，造成了剪不斷理還亂的非預期後果。同時基於治理的需要，國家必須仰賴大量跨界的協力中介者，例如：通事。對協力中介者的需求及其存在，也是剪不斷理還亂的非預期效果的肇因之一，也可以視為邊區的「浮動性」的表現。但是同樣也是因為其做為居間的跨界者特質，以及邊區中各種類似的具有跨界性格的人事物的存在，建立了新的空間與人群網絡，這也就是陳志豪所說的「流動性」。而這種浮動性/流動性的社會秩序，對於山城五鄉鎮的社群文化造成深遠的影響。我認為：這種浮動性/流動性的文化性質間接促成戰後水果農業技術的創新。

「三層制族群空間體制」的現代作用

柯志明提出的「三層制族群空間體制」這個以空間為劃分為基礎建立的人群分類管理體制，隨著在這個體制中擔任重要角色的熟番遷移，日治時代理蕃政策將國家控制力擴及全島包含原住民地區，對戰後的山城五鄉鎮地方社會來說，「三層制族群空間體制」看來已經失去作用。但是我認為柯志明在《熟番與奸民》中提出的「三層式族群空間體制」對清代臺灣內山地區的治理模式產生深遠影響，而這種影響並未隨著清朝滅亡或日本殖民統治結束而完全消失，而是以不同的形式延續到戰後。

「三層式族群空間體制」其實奠基在三種不同的區域自然環境基礎：「海岸-平原區」、「丘陵區」、「高山區」，由於自然環境作為變動最緩慢的長時段歷史的特性，因此這些自然環境的差異仍然繼續影響著臺灣社會。例如：今日的「海岸-平原」區大多是工商業城市或是以稻作為主的農業鄉鎮，「丘陵區」則多半是蔬菜與果樹的種植區，而「高山區」則是高山農業與林業發展的區域。自然環境的影響還可以見於中部山城五鄉鎮在大甲溪中游的石岡水壩以上區域，都被劃歸為水資源保護區，禁止高污染產業在此設廠，這也是驅使這一區域多半往農業或服務業發展的政策限制之一。

而奠基在自然環境差異上的人口分類治理，仍然在戰後甚至現在地方行政中隱然可見。日本殖民政府透過理番政策全面掌控原住民族領域，將其納入國家體系，戰後國民政府接收臺灣，基本上仍延續日治時期的行政區劃與原住民族治理方式，例如設立山地鄉以管理原住民地區，1947年國府發布《山地管理辦法》限制非原住民進入原住民地區，同時原住民進入高山和平原接壤的漢人鄉鎮，其行動也會受到管制。

在經濟層面上，清代「丘陵區」的土地多半由國家劃歸給熟番作為養贍埔地，禁止漢人私自開墾，但由於熟番無暇或不善於耕作，土地多半轉租給漢人耕種。官方嚴禁漢人私下跟番人交易，或至少將與番人交易的番割、通事置於官方管理下，可見清王朝的政策方向是將非漢人以及高山區的土地與經濟活動盡可能交由國家控制。這個政策方向在清代無法徹底執行，由後來的日本殖民政府充分體現，將與原住民的交易都歸於官方的「番產交易所」負責，將山區的土地開發、林業經濟活動交由國家掌管運作。高山地區的土地透過林野政策、劃歸國有地…等獨特的土地產權形式進行管理，這些土地管理方式都為戰後國府所延續。

不論是出於有意或無意，出於自然環境的限制或是制度的路徑依賴，清王朝曾經耗費大量人力物力建立的「三層式族群空間體制」，在現代的臺灣內山地區與高山地區依然或隱或現產生作用。我認為其社會文化的影響一直延續到現在，在山城五鄉鎮形塑出獨特的社會文化經濟樣貌，間接支持戰後創新的農業技術發展。