2016-02-13 19:58:44Mann

災害與軔性

  
災害與軔性

(Mann整理..災害與軔性也是國土安全的其中一環..這個文章目前還不成熟..所以只算是整理其他學者的文獻)

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     911 恐怖攻擊後,風險與危險已非”排在那兒”(out there)而是”到處都是”(over there)。災害發生後造成災情,首要任務在於安定受災民眾生活,協助其重建家園。漢娜·鄂蘭(Hannah Arendt)主張在黑暗時代,重要的不是急著蓄積安全感,這是沒有用的,而是去省思更多等待與深沉的議題,找回導致黑暗時代的根源-「失去公共空間」。Stivers(2008)企圖以實踐哲學提供新的視野及包容化解當前流失的公共空間,是一種新的認識論及世界觀。

     漢娜·鄂蘭(Hannah Arendt)主張在黑暗時代,重要的不是急著蓄積安全感,這是沒有用的,而是去省思更多等待與深沉的議題,找回導致黑暗時代的根源-「失去公共空間」。將恐怖行為當作是生活的一部分,理解(understanding)原是一群完全順服、犧牲奉獻於信仰的愛國主義行為。HannahArendt 特別強調相互「理解」的重要性,理解不必然意味著寬恕。這兩個是完全不同的。寬恕是一個單一的行為,一抹即煙消雲散;理解則是永無止境的,它是一個終身的努力來調和自己的世界,需要存在於有意識的努力(Stiver,2008:24)。

   《Governance In Dark Time》這本書讓大家重新思考恐怖主義之黑暗面與公共生活的啟蒙思維之關係。Hobbes 主張以相互恫嚇威脅對一切具威脅者發動戰爭,並將當前居住安全之全面監視所散發之相互恐懼視同理所當然。然而鮮少思考在Hobbes 巨靈思潮下影響公共生活的意義何在?公共行政允宜省思更合理的途徑與隱性知識為何?始足以促進人類福祉。她指出具備可滲透性的公共區域治理的政府體制應該更貼近民眾生活,以更互助及對話創造公共世界,公共服務的核心價值在於以串連及改變行動力的公民與機構,讓彼此在連結互動過程破除「孤單感」,在多元討論中匯聚相對想法與公共視野。黑暗時代呼喚我們重新審視我們認為理所當然的合理性和在公共生活中的重要性,不是放棄理性,而是從中看到一種新的方式(Stiver,2008:27)。

一、 前言

     面對不斷重大的天災及人禍,提升公共治理能量以面對新局已是當代政府刻不容緩的新挑戰。

     例如,6.4級南台大地震重創台灣,2016年2月6日凌晨3時57分發生芮氏規模6.4的地震,相當於兩顆原子彈的大地震重創南台灣,造成多處大樓倒塌。其中永康區16層樓高的維冠金龍大樓倒塌最為嚴重。維冠大樓13日上午10點40分在G棟3樓找到3具遺體,分別是兩大人、一小孩,經比對戶籍資料,可能是魏新典、王宜蓁夫婦及小孩魏煒橙。截至上午10點50為止,南台大地震的死亡人數攀升至112人,失聯人數則還有5人。此外,在楠西區、玉井區、南化區及左鎮區也遭到重創,有多戶房屋牆壁倒塌、地板變形、鋼筋裸露、樓梯破裂 ,居民更因此害怕得不敢回家過年,只敢在外面搭帳棚過夜,也對於災情嚴重卻無人知曉而感到氣憤。另外,根據教育部最新統計,截止13日上午為止,全台共有460學校傳出災情,災損金額初估2億1195萬;各級學校中有35學生罹難、29學生受傷,其中20人已出院、9人仍在醫院治療中。再次,文化部指出,目前至少有10處國定古蹟、17處直轄市及縣(市)定古蹟、1處聚落遭受地震災損。其中台南市定古蹟「風神廟」的接官亭石造鐘樓更因地震倒塌。目前文化局文資處及文史工作者、結構技師均已緊急處理維護中。衛福部表示,在醫療救護、心理創傷、收容安置、傷亡救助及職能復健等,26家部立醫院已全力投入救援。衛福部醫管會指出,於醫療救援部分,以台南醫院及新化分院為主,豐原、台中、桃園、台北、屏東、基隆為輔,其他醫院待命支援;針對心理創傷,則以嘉南療養院為主,草屯療養院為輔,桃園療養院、八里療養院、玉里醫院待命支援,各界紛紛投入災區支援,衛福部醫管會表示,所有部立醫院已整備完成,將院內醫療物資及各醫療專科、精神、心理、職能復健及社工等專業醫護(事)人員隨時待命支援各醫院。美國結構工程師侯賽因(Saif M. Hussain)表示,台灣多典型的老屋,脆硬、沒有韌性,是地震發生時的致命傷,他也憂心板塊運動活躍的洛杉磯恐怕有這類典型危樓。

     2014年的七月底,高雄市發生了嚴重的石化氣爆。該市消防局於103年7月31日20時46分接獲民眾通報高雄市前鎮區、苓雅區交界多處水溝有冒白煙,疑有不明氣體外洩現象時,並有疑似瓦斯味,隨後於7月31日23點56分至8月1日零時整,自三多路衛武營附近-凱旋路-一心路-光華路-中山路口發生石化氣爆,石化氣爆長度約計6公里,同時引發強烈燃燒,根據103年8月11日的統計資料顯示,本案共有30人死亡、317人受傷,為近年來國內人群聚集場所造成的最重大的傷亡事故。 在危機應變過程中,要切斷供氣,必須先確認管線權屬。消防局於20時47分陸續通報市府相關局處(警察局、經濟發展局、捷運局、環境保護局、工務局、水利局)及欣高瓦斯、中油、中石化及李長榮化工等事業單位派員進駐現場指揮中心(凱旋三路和二聖一路口),並搜尋現場洩漏管線地點及種類以止漏,惟當時相關事業單位均表示非為該單位管線洩漏。

二、 災害

     Cannon(1994)認為災害的產生源自兩個要素,分別是自然環境與社會政經系統。在自然環境的部分,環境提供了機會,例如土地、資源、能源等,但也產生了例如風災、震災等災害。復又加上在政治、經濟,以及社會系統上的權力關係,致使接近機會與暴露風險產生了不平等,災害於焉而生。21世紀以來,在各種新興科技的日益發展以及全球政治經濟的情況快速轉變下,社會複雜化與環境不確定性(uncertainty) 的程度也不斷的提高,也帶來了各種災害的可能性。

     聯合國國際減災策略總署(United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR)的報告中則指出(UNISDR, 2013):
「災害」一般被繼續概念化地認為是正常運作的經濟體所遭受的外部衝擊。不可逆轉的危險氣候變化也是由於不斷增加的水文氣象災害風險有關的經濟過程所產生的…除非這些驅動因素得到解決,否則在未來數十年與氣候相關的以及其他形式的物質和經濟損失都將大幅增加,在減少相關死亡人數方面所取得成效也可能停止不前,甚至出現逆轉,同時對社會福祉、經濟增長、食物安全和環境健康的影響也將威脅國家、企業和社區的生存能力和永續性(sustainability)。

     近年來,關於韌性社區與城市(Resilient community and city)的概念在國內外逐漸興起。1990年地方政府永續發展理事會(Local Governments for Sustainability,簡稱ICLEI)成立,至2013年已有86個國家、超過1,000個地方政府成為會員,為全球最大的承諾永續發展之地方政府網絡。為了實踐1992 年地球高峰會議所提出的「21世紀議程」第28章「地方21世紀議程」(Local Agenda 21, LA21)之目標,ICLEI持續推動韌性社區與城市。台灣已有台北市、新北市、桃園市、台中市、台南市、雲林縣、嘉義縣、嘉義市、高雄市、屏東縣、宜蘭縣等加入其東亞會員,其中高雄市並設置了該組織的東亞地區永續發展能力訓練中心(ICLEI Kaohsiung Capacity Center)。該會界定所謂的韌性城市為「面對天然與人為災害具有低風險的城市。其透過建構對回應氣候變遷、災害與經濟衝擊的挑戰之能力來降低脆弱性(vulnerability)」 (ICLEI, accessed on 2014/11/28)。

三、災害治理

     第2屆世界減災大會上通過的2005-2015年兵庫行動架構所提倡的公私協力夥伴關係是促進執行風險舒緩與財務的重要策略。在減災的協力關係上,政府必須集中心力和社區共同合作以瞭解其脆弱性(vulnerabilities)和能力(capacities),以便直接建議社區未來之發展。

      Medury (2011: 429)同樣亦認為好的減災策略需考量整合公私協力夥伴關係,將利害關係人的承諾、結構或安排結合在一起,可確保或提供每個夥伴貢獻其獨特優勢之機會。
《災害處理:危機情境中的公共管理》(Dealing with Disaster: Public Management in Crisis Situations)一書中,則指出有效的災害管理應同時包含官僚規範(bureaucratic norms)及緊急規範(emergent norms)。值得注意的是,在其書中最後的建議也清楚的點出,未來政府在災害的角色上,應在跨組織溝通與合作的基礎上,發展強大的組織網絡(developing organizational networks)(Schneider, 2011: 238-240)。政府在災害管理上角色功能的變化,也反映了災害管理將邁向協力災害治理之趨勢。

     隨著政府決策過程中利害關係人逐漸增加,跨部門網絡治理的議題也日益重要。Rhodes (1996: 659)將治理(governance)定義為一種自主組織間網絡(self-organizing inter-organizational networks),它同時跨越了公、私和自願等3個部門。面對災害的挑戰增加的同時,災害防救管理的政策推展以及相關技術研發,已是各國政府不容忽視的課題。面對天然災害帶來的巨大挑戰,政府部門已責無旁貸必須投入各種災害防救工作。

     然而在氣候變遷、複合型災害(multi-disasters),以及大規模災害(large-scale disaster)等各項因素下,當代社會的受災範圍與程度早已超越過往,這也造成政府在災害管理的角色與功能亟需調整。另一方面,每當有重大的災害發生,雖然有政府機關、企業單位、非營利/非政府組織、與社會福利單位投入大量資源進行災後救助與社會志工參與災後重建工作,然大量資源的投入,卻仍面臨有多頭馬車、資源分散、紛亂的問題,衍生資源浪費的問題,因此面對災難與社會重建時,整合與協調各界(政府、社區、企業、非營利/非政府組織等)的人力與資源,提升災後重建效率,便成為災後重建所應關切的重要議題。究此,國內外公共行政學界在探討政府治理模式與相關理論時,也一直重視思考如何透過合適的協力模式與思維來解決當前日益複雜的政府管理與災害防救議題(Comfort, Waugh, & Cigler, 2012; Stivers, 2008; Waugh & Streib, 2006)。

四、韌性系統

     韌性(resilience)一詞,數十年來在許多學術領域中被廣泛探討,產生了許多衍生的意涵,普遍見於工程學、心理生態和社會科學以及社會生態的相關研究(Folke, 2006; Brand & Jax, 2007)。衍出來的各種定義造成詞意上不一,不同於工程韌性重視系統穩定的回復到原來狀態,也有別於生態韌性將系統從一組結構穩定的平衡狀態轉換為另一組平衡狀態所需的擾動量。

      在物理學和工程學的領域中,韌性指的是某種材料在受力變形後回復原來形態的能力(Sheffi,2007;Arsenault and Sood,2007),字面上也經常被視為適應性(adaptability)和靈活性(flexibility)的同義詞(Redman and Kinzig,2003;Woods,2006)。國內災害管理領域多取其使社會系統『回復原來型態的能力』之意,簡譯為『回復力(國家災害防救科技中心,2005;謝承憲等,2010)。當韌性的概念被應用到社會科學,比如人類行為學、組織學以及近年來災害相關的社會學研究時,則被賦予了『抵抗混亂的能力(the ability to resist disorder)』(Fiksel,2003),『面對突發狀況時,例如資源匱乏或實體損傷,確保持續存在,並維持一定的穩定狀態』(Longstaff,2005)等意義。在這樣的定義下,韌性可被引申為系統。

     事實上,關於韌性討論,就危機與災害管理的領域來看,對於非例常性的災害(routine emergence),亦即所謂的「低機會,高影響」(low-chance, high impact)的事件,政府已經很難用傳統的災害管理四階段(舒緩/預防、準備、回應、復原)來因應。因此,如何設計有效的韌性系統來面對極端事件,已是政府重要的課題之一。Zolli和Healy (2013)則指出韌性的兩大核心為「持續」(continuity)與「復原」(recovery) (Boin, Comfort and Demchak , 2010: 2-5)。韌性一般性的定義:「韌性是社會系統(如組織、城市或社會)感知到其超出一般及預期的擾動範圍時,採取前瞻作法以及從擾動中復原之能力」(2010: 9)。

     Holling 基於對工程韌性和生態韌性的詮釋,連結生態學家Brand 和保育生物學家Jax 進一步嘗試澄清韌性的概念,並提出了涵蓋社會面向的社會生態韌性(social-ecological resilience)概念-更強調社會擾動與重組間的相互關係,並探討組織再造能力(transformability)、學習和創新能力(Brand and Jax,2007)。此一發展使得韌性概念轉向更高層次的組織制度和治理架構。

     面對近年來史無前例的突發事件對系統所造成的衝擊,通常非原有組織架構所能因應,系統組織勢必遭受嚴重的破壞,必須經過重組和再生(社會生態韌性-有賴於組織學習、多樣性和創造力的培養)(Hunt and Berkes,2003)。也就是說,「社會生態韌性」強調社會擾動與重組間的相互關係,並探討組織再造能力、學習和創新能力。系統韌性的提升不僅在於思考災害發生後如何重建社會秩序,而要能使社會系統在災害過後更加穩健,並持續成長茁壯。

     在現在社會中,不論個人、組織或社會可能都擁有面對挑戰、危機的基本能力,但是當危機來的太突然的時候,往往會令人措手不及。因此,真正的生存關鍵乃是要培養韌性,時常面對改變(Doe, 1994)。Horne III (2004)認為,組織的韌性有賴於發展持續性的架構,此架構包含幾個要素,如:溝通協調、組織部門與個人的核心能力、在面臨不確定情況下彼此的信任、意志力與承諾、組織領導的展現,以及組織成員間共同體的形塑。換言之,強化組織核心能力與組織氣候的養成都將有助於提升面臨危機時的韌性。
以發展災害韌性社區(disaster resistant community, DRCs)為例,社區必須藉由協力的過程,並將一些普遍的設計考量及指引方針放進計畫以及決策中。例如:建築法規與自然環境間的關係、地方性的支持系統和發展功能、交通運輸與效能設計(配置結構、層級以及座落點)、社區發展與成長模式、開放空間的設計與模式、住宅與社區的設計、獨立或群體的建築設計、緊急管理功能設計(如出口、通道、樓梯間)、社區設施的落點與容納量,以及利用維護及重建管理作為重要的緩衝工具。這些前瞻的設計領域有一套特定的設計方針,在實務上達到社區災害韌性建構之目標。此外,為了在自然危害環境中發展或再發展交通運輸系統及設施,希望能將交通運輸系統及設施設計成重要的角色,像是在極端事件或任何災害發生時、發生後,不論是效率系統及設施系統間的彼此連結(如水路、下水道、燃氣、電及通信)、緊急管理功能與出口通道的強化(如闢護所、健康安全設施食物及水的供給)或是公共及自然開放空間系統的連結等,最小化災害對住商的影響(Geis, 2000)。

      Cutter等人(2008)曾提供了6個面向來檢視災害韌性系統之建構,包含生態(ecological)、社會(social)、經濟(economic)、制度(institutional)、基礎建設(infrastructure )及能力(competence),每個面向中也都提出了可供測量的候選變項(Candidate variables)。Dabson等人(2012)在Norris等人的基礎上,進一步提出韌性社區的架構,其包含五個成分(components),分別為衝擊來源(the source of the shock)、社區因應衝擊的能力(the community's capacity)、立即的影響(immediate impact)、社區之後的運作軌道(community's subsequent trajectory),以及實際的產出(the eventual outcome)。其中衝擊包含兩個要素:範圍與嚴重性;社區能力也包含兩個部分:固有的脆弱性,以及可及的資源。另外,影響係指社區在衝擊下是否喪失功能,而運作軌道則包含抗拒、復原、韌性建構,及永久失能等四個路徑。最後的結果則包含有抗拒或復原可能讓社區有事件前的功能,韌性系統會促進新常態(new normal)的產生,而永久失能則容易讓社區達到某種程度的臨界點。值得注意的是,Norris等人(2008)亦透過網絡組合建構了社區韌性模型(Community resilience as a set of networked adaptive capacities),網絡中包含了四大要素,分別為:經濟發展,社會資本、資訊溝通及社區能力
除此之外,近幾年學術界也有一些從協力的角度來形塑韌性系統之模型,例如Ronan與 Johnston (2010)二人曾提出「強化系統的4R預防模式」(The Strengthening Systems 4R Prevention Model)。在此模式中,其韌性系統是指受災社區可以透過不同多元組織、專家、社區團體進行合作與溝通以面對社區的災害與危機。其透過4R的運作程序,包括準備(Readiness)、降低危機(Risk reduction)、回應(Response)和復原(Recovery),進行災害教育與緊急危機管理。Norris et al.(2008)依時間推移來看壓力抵抗和韌性模型,其指出在時間的發展下,社區遭遇壓力或重大危機事件後,如能有強勁、多元與迅速到達的資源,則即使有暫時性失功能,亦可以透過韌性回復至原有之社區運作;反之,在脆弱程度過高的情況下,社區則可能永久喪失其功能。

五、災後復

      災後復原重建為災害管理重要一環,主要包含短期基本生活維持系統的建立,以及長期回復災民原有生活方式的一切作為。由於政府在災害管理落實良善治理之角色逐漸為社會大眾所期待,因此在災後復原重建政策上,如何在急迫的時間壓力下,進行複雜且影響長遠的重建決策,以滿足短期緊急救助所需,並奠定長期復原發展基礎,將深刻影響政府、災民及相關利害關係團體對於復原重建方向的發展,以及包含政府財政支出等資源分配方式及規模。其中,對於因為災害而成為社會福利需求者的災民(災戶),政府藉由適當的災後社會安全網絡協助,可提供其危機時期的生活援助與基本生存條件的滿足,使其培養具有面對長期重建的自救復原基本能力。

      我國政府在進行重大天然災害之復原重建過程中,呈現以政府為主,民間捐款為輔的災後重建協助政策,並藉由災後社會安全網絡的建立,提供災民(災戶)相關社會福利措施。如「九二一震災重建暫行條例」及「莫拉克颱風災後重建特別條例」,皆藉由提供救助金、臨時工作津貼、勞健保費及年金減免、生活重建服務、就業協助、優先僱用災民、受損土地及房屋租稅減免等福利措施協助災民,但在個別災害特別條例,多存有不同處理作法與標準。例如,家園(住宅)重建部分,九二一震災復原重建,政府透過市場機制,提供低利信貸資金協助民眾家戶重建;而莫拉克風災則為加速執行重建,及避免組合屋後續拆遷問題,採取無償提供永久屋政策,偏向以社會福利角度處理,惟後續衍生資源分配正義等相關爭議。

     由於災後復原重建任務龐雜影響深遠,重建計畫包含家園(住宅)重建、設施重建、產業重建、生活重建與文化重建等多重領域,除公共基礎設施及公共服務重建,為政府本於職責推動之核心事務外,其他重建事項則涵括民眾在災害風險責任分攤與自我復原重建能力的培養。但在重建復原過程中,政府對於相關社會福利措施提供之方式與程度,將影響民眾對於災害風險意識的準備及重建復原的角色認知與投入,進而影響整體重建復原成果。
系統韌性的提升不僅在於思考災害發生後如何重建社會秩序,而要能使社會系統在災害過後更加穩健,並持續成長茁壯(黃泰霖,2012)。換言之,一個具有韌性的社會必須有高度的調適能力,並能學習如何在錯誤中成長。心理學和生態學的研究觀點充分反映了人類社會在詭變多災環境下所面臨的困境,其對韌性的研究和探討或可成為未來災害防救領域面對新興課題時的重要參考架構。(李宗勳,2012)

     Hass, Kates and Bowden (1977)指出災後復原或重建應包含四個階段:(1)緊急應變:包含廢棄物清理、短期住宅(庇護所)提供、傷亡搜尋與救助;(2)公共服務的恢復:如水、電、瓦斯等維生系統、通訊與物資系統;(3)資本財或建物的重建或改建:恢復資本財或建物至災前水準;(4)生活重建:改善、重建或促進地方之發展與經濟成長。以下僅簡要檢視近年我國重大天然災害災後復原重建個案,有關檢視中央與地方政府在社會救助與津貼、生活重建服務、衛生醫療照護、就業輔導、住宅重建與社區培力等社會福利措施運作機制與問題。

六、結語

     我國多年來災防策略將重點投注在危害預警的研究上,如颱風警報、地震及時警報系統和公路預警性封閉等,但預警策略奏效的前提是我們對危害具有相當程度的了解,且其變化情境可以被準確的預測。事實上,各類自然危害的複雜程度遠超過人類的想像,且具有高度的不確定性。

     危機及災害的協力治理是當前重要趨勢,而協力治理相關機制的設計與落實策略,亦是符合學述界當前關注重點。嘗試在不確定的環境下降低災害風險,災防策略不應單獨偏重情境預測的精進或是系統韌性的提升,必須在兩者間取得一個平衡。更重要的是,系統韌性的提升不僅在於思考災害發生後如何重建社會秩序,而要能使社會系統在災害過後更加穩健,並持續成長茁壯。換言之,一個具有韌性的社會必須有高度的調適能力,並能學習如何在錯誤中成長。心理學和生態學的研究觀點充分反映了人類社會在詭變多災環境下所面臨的困境,其對韌性的研究和探討或可成為未來災害防救領域面對新興課題時的重要參考架構。
(悄悄話) 2017-05-31 01:28:53
(悄悄話) 2017-05-31 01:20:52
Mayaw 2016-02-15 18:31:40

其實台南人有它的幽默程度,
我就住在災區旁邊,
下陷一整排半層樓高的地方,
離我家兩百多公尺。

附近的地基都裂開了,
馬路上一堆裂痕,
每天一堆觀光客來拍照,
即使幾棟危樓被拉起了封鎖線,
在被拆除前,
我們自嘲這個奇景為哈比屋。

因為這區只有災情,
並沒有造成死傷,
附近的居民臉上只有無奈的笑容,
甚至歡迎人家來拍照,
因為這樣的景色,
你可能活了一輩子,不再有第二次機會看到了。

過年,
我也跑了最嚴重的災區去了一趟,
沒想到意外的沒有塞車,
應變與規劃的很好。


感謝老天爺,
在地震後的幾天沒有下雨、沒有低溫,
讓救難人員從地獄之中,
強拉回了數十條生命。

為這次逝去的人致上哀悼,
希望他們能夠一路好走。


看了很多台長發文,
但事實上真的走上一回,感觀是不同的,
搜救的整個過程可以被喻為範本。

談報軔性,
台南人可不輸給任何人,
與房無關,
與台南人的熱情息息相關。

版主回應
談到軔性.我同意台南人自古至今就是軔性十足.
至於搜救的整個過程是否可以被喻為範本.
其實見仁見智.也認為至少賴神的確已經十分努力.

但是.至少也暴露出建築法規並不完善.
搜救過程過度重視個人意見而延誤進度.
缺乏有效整合所有外國協助單位資源.等等問題.

這些事項沒有人可以事先預測的十分全面
但是.至少必須做好事後檢討防範的工作.
誠如前內政部長李鴻源.台灣的防災意識與機制.
還有待好好強化與改善.
2016-02-18 13:50:40