2015-11-16 17:46:17Mann

應變-2

(PS1:這不是想像,國內研究國土安全、危機管理、災害管理等相關領域專業學者,在大學及研究機構、安全系統,約70-80人位之譜,其他相關單位亦有數十位從事跨領域整合研究人員或學者,政府及科技部也透過各種研究計畫獎勵投入鼓勵研究投入。其實這在國外早已是當代安全領域的顯學,有愈來愈多研究人員投入其中,特別是如何將分散在各政府機構、私人團體、企業等這些領域,整合成《整合性緊急應變管理系統》,台灣雖然起步較晚,但是各領域原本專業的整合性研究愈來愈多,各安全系統也有諸多應用實務與研究。

個人只是有幸參與其中幾項研究計畫這並結交不少此一領域的學者研究人員及安全機構,可以透過人脈獲得較多研究素材與內部資訊只是彰顯此一領域愈來愈受重視,離開此一領域者,不明究裡憑空想像。適逢法國巴黎恐怖主義事件有感而分享有興趣者而已,沒興趣者自然是多數人啦

 

壹、

第一,布希總統在2002年6月的西點軍校演講以及2002年9月公布的《美國國家安全戰略》(NationalSecurity of the United States),明確標舉出一種先發制人、預先防範的戰爭準則,意謂美國在必要時將採取進軍以恐怖主義威脅美國的國家,治理對美國心懷敵意的當地人民(Fukuyama, 2004)。及至2011年的《國家防恐戰略》,依然揭示:「保護人民、國土與美國利益;去除對於美國、人民、國土與有利害關係者的人身安全之威脅;反制對於全球和平與安全的威脅;促進與保護美國在全球的利益」(汪毓瑋,2013a:77)。 這一方面有關國土安全的探討涉及更大範圍的國家「整體綜合安全」(total & comprehensive security)(張中勇,2003:63;張世澤、張世強,2010:219;Fenwick, 2002;Homeland Security Council, 2007)。

 

第二,美國2010年的《國家安全戰略》標題即為:「強化國家能力:確保國家安全與生生不息;保護網路空間安全;確保美國的經濟繁榮」(汪毓瑋,2013a:76)。這一方面甚至於直接以「強化國家能力」為題。

 

第三,整理美國官方關於國土安全任務與目標的演化定義,「國土安全部」(Departmentof Homeland Security, DHS)成立以來,如以較近的2012年《國土安全部戰略規劃》而言,係指涉:「確保應對恐怖主義與其他危害時之國土的安全、安定與迅速復原之努力」(汪毓瑋,2013a:16)。其實就是「維護國土安全的國家能力」。

 

第四,美國白宮《國土安全部2012-2016會計年度戰略規劃》揭示的最新任務:「國土安全部的成熟與強化」(2013a:77)。此一目標,對照Fukuyama(2004)所提國家體制的功能層級劃分,首要之務便是先要能夠「確保公共秩序、防範外來侵略」;或是與國土安全專業學者們歸結:「強化國土安全概念的形塑以及國土安全部門的建立」(張中勇,2003:59;朱蓓蕾,2012:47-49;陳明傳、駱平沂,2012:123-7;汪毓瑋,2013a:4-5)。似乎正好說明了國家體制功能中首要之務的國家整體綜合安全,其中一環即為「國土安全概念的形塑」;至於在國家建構上建制力量強弱的國家能力表現,就是學者所提「國土安全部門的建立」。

 

貳、

從實務上來看。國土安全概念,係由美國政府所發起並給予其定義且有其指涉範疇,其後更隨著國情演變而逐漸調整及修正其內涵(張中勇,2003:59;汪毓瑋,2007:53;朱蓓蕾,2012:47-49;陳明傳、駱平沂,2012:123-7;汪毓瑋,2013a:4-5、81-82、13-16):

第一,遠在1996年亞特蘭大奧運會的次年,美國《國防小組報告》即已提出相關概念,惟未獲國會承認及撥款。之後,由於2001年發生911事件,對於美國國民經濟、民眾心理、社會福利、安全維護、資源配置、國防建設等國家發展重要面向的後續性影響,難以估算。911事件甫發生之際,美國府、會與國會兩黨均曾激烈辯論,原本認為只需要成立「國土安全辦公室」(Homeland Security Office)以及「國土安全委員會」(HomelandSecurity Council)便已足夠,但面對當時安全需求的三個特色:1.國內安全備受新威脅,且無國界的限制;2.沒有任何既存的「實體」可以單獨處理這些威脅;3.為擊敗這些新威脅,需要府際合作與公私協力,才有可能有效回應並加以阻止。因而,後來為彰顯政府維持安全與革新的決心等因素而做出政治決策,最終成立了「國土安全部」。

 

第二,國土安全正式成為美國官方使用詞彙,是在2001年的《國家安全戰略圖:改變的迫切性》報告中,其內容指出要建立「國家安全建制」(national security establishment)的系統性與制度性改變,僅是以「垂直結構」,已不足以因應來自全球性網絡的「水平威脅」。2002年的《國土安全法》通過而成立國土安全部,增加國家安全支柱的第三個概念,意即「國內安全」(domestic security)。2004年《911事件委員會報告》更將情報機構重要性提昇,認為不能只從傳統軍事角度描述國家防衛與反制,轉而強化國土安全概念的形塑以及國土安全的部門建立。政府開始大規模改組聯邦中央至地方各層級單位,包括大規模修改司法制度、私營部門,甚至於民眾日常生活的一切,涵蓋了個體安全、執法、司法制度、律法、糧食及農產、衛生保健、觀光旅遊、移民及民主社會生活品質等。

 

第三,隨後2005年的卡崔娜颶風災害事件,更凸顯危機、風險與不確定性的時代意涵。其後,2008年《國土安全部戰略規劃》、2010年《國家安全戰略》、2010年《由下而上檢討報告》等均提及回應恐怖主義以及自然災害的努力。2010年國土安全部在國會立法要求下公布了第一份《四年期國土安全檢討報告》,並將此份報告定位為確保國土安全的一個戰略架構。其中對於國土安全概念的使用,係其根基可以溯源至民防、緊急事件回應、執法、海關、邊境控制與移民的傳統職能,並加以調整以面對新型態的威脅與演化中的災害,《國土安全法》透過傳統職能整合概念,在執行上成為廣泛分配與多樣化的「全國性企業」(national enterprise),亦即包括聯邦、州、地方、領地、非政府、個人、家庭與社區等均是構成國土安全能力的一環。最後並界定國土安全是:「一致分攤的努力,能夠確保國土的安全、安定與復原,以應對恐怖主義與其他災害,而使國家的利益、抱負與生活可以興旺」。

 

叁、

第一,一直以來,美國在處理安全環境問題時,欠缺一個清楚合理得以有效整合國家安全和國土安全需要的大戰略。尤其二戰以後,美國承擔太多戰爭責任、軍隊及武器的轉型、國家權力工具的運用,以及國防預算大幅增加等方面,都明顯超過以前任何時期(Dorff, 2008)。911事件前,美國處理恐怖主義攻擊等危機,是經由分離的國防、執法與緊急事件管理部門來執行;911事件後,則促進了從戰略層面上如何將此等部門與相關領域進行整合及形塑一個有效的國土安全政策,迄今此等辯論與實踐仍處於不斷演化的過程中,且仍有人對於質疑整併的效果與經費的浪費(汪毓瑋,2013a:81)。

 

第二,911事件後,美國政府為彰顯政府對於恐怖攻擊的積極回應,從而取得民眾對於總體國家安全的信心。布希總統隨即於同年成立「國土安全辦公室」,2002年通過立法以及成立國土安全部,成為內閣中的第16個部會。該部整併了22個單位之整體或部分功能,例如:海關、移民歸化署、海岸巡邏隊、邊境巡邏隊等部門179,000名員工與400億美金的預算,以綜合性國家安全概念,推動政府再造而重組國內公共安全組織機制。之後,2006年卡崔娜颶風後的《緊急應變管理改革法》,更進一步在國土安全部內建立新的救難整合機構,賦予聯邦政府緊急應變與整備時更多的職能,並強化國土安全部應對災害威脅,以及防範、預作準備、維護、反變以及復原等能力之加強。至此,美國的安全戰略思維與策略,國家安全的位階仍高於國土安全,但是國土安全已經是國家安全政策的優先議題。概念上,「國土防衛」是傳統上免於領土受到武力入侵與外部侵略性行動;「國土安全」則主要是關於領土內之保護。也就是說,重視內部的國土安全,係為確保美國境內的安全,故而涵蓋了情報預警、邊境暨運輸安全、對抗恐怖主義、保護重大基礎建設、防止災難威脅、以及緊急應變機制等任務,補強過去長期偏重對外的傳統國家安全,更著重針對大規模災害事故《整合性緊急應變管理系統》(Integrated Emergency Management System, IEMS)的建構,以及非軍事性攻擊行動的處置,並與「民防」(civil defense)有關,進而讓兩者能形成維護與促進美國「整體綜合安全」的戰略指導原則(張中勇,2003:63;張世澤、張世強,2010:219;Fenwick, 2002;Homeland Security Council, 2007;汪毓瑋,2007:54;鍾京佑,2010;朱蓓蕾,2012:53-54;陳明傳、駱平沂,2012:135-7、151-2)。

 

第三,國土安全部成立以來,共計合併30個以上單位、20萬的聯邦僱員,花費超過2千億美元。如從美國2013年會計年度國土安全的預算分配而言,國土安全部外,共有30個聯邦部門分配國土安全相關領域預算,亦即國土安全部無法獨自防衛國土安全而必須與其他部門合作(汪毓瑋,2013a:115、81)。其後,在《國土安全部2012-2016會計年度戰略規劃》中,更明訂此一整合性戰略架構:預防恐怖主義與強化安全、保護與管理邊境安全、執行與管理移民法、保護網路空間安全、確保從災難中復原、對於國家與經濟安全提供必要的支援、國土安全部的成熟與強化等七大任務。其中主要是增加了對於「國家與經濟安全提供必要的支援」、「國土安全部的成熟與強化」兩項新任務與目標,並以「整合投資生活模型」(Intergrated Investment Life Cycle Model, IILCM),注入戰略領導與結合監督結構,以期成功執行國土安全部的規劃、預算、專案與執行的循環(Planning, Programming, Budgeting and Execution, PPBE)(2013a:63、194-213)。藉由國土安全部整合政府與民間等各單位力量,與合作夥伴部門嚴密整合以成為一個「國土安全企業」(homeland security enterprise)(陳明傳,2013a:29)。

 

(PS2此為本人受邀之第2篇論文的五分之一精節版,題目已作變更,未經本人同意請勿任意引用,援引出處仍請參考警察大學某屆「恐怖主義與非傳統安全學術研討會」內部論文資訊,已怯除不適合公布之情報及公安資訊部分,本人對於文字部分,願負完全法律責任)

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新聞台Blog小天使 2015-11-17 17:48:19

親愛的台長︰
  恭喜您!此篇文章極為優質,獲選為本日哈燒文章,將會出現在新聞台首頁哈燒文章區塊輪播。請您繼續保持每日撰寫文章的好習慣,期待您提供讀者更多精采的內容,加油!

版主回應
是喔~~學術論文也會成為哈燒喔?文責由本人完全承擔.謝謝推廣.

沒關係~本來還要放兩篇呢~~那就多放幾天一下~~這是因為巴黎恐攻事件~~才會想拿出來的!!希望有更多一點人有興趣閱讀吧!!

誠如一位友人(警大教授.上述論文中有引述他的專書著作)所指.大家愈來愈有反恐意識以及應變的能力愈好.
2015-11-17 18:49:22
(悄悄話) 2015-11-16 18:22:01
(悄悄話) 2015-11-16 18:20:42