今年7月1日施行的《勞動合同法》規定：“用工單位應當按照同工同酬原則，對被派遣勞動者與本單位同類崗位的勞動者實行相同的勞動報酬分配辦法。”對此，張強表示，當前，政府聘用的編外人員隊伍比較龐大，隨著新的勞動合同法的實施，這一群體“同工同酬”的訴求會越來越強烈，政府部門可能又要面臨與過去的治安員、民辦教師等群體要求“轉正”和提高待遇等相類似的棘手問題。

　　臨時工現象折射體制之病

　　當前政府部門大量雇用臨時工的深層次原因在於我國編制設置多年沒有調整，人與事不匹配。在一些部門大量招聘臨時工從事艱苦工作的背景下，在編人員“二線化”現象尤其值得關註。

　　退二線“一刀切”，在編人員“吃空餉”

　　記者在基層采訪瞭解到，由於基層幹部基數大，職數少，不少幹部到科級職位後就很難再有發展空間，這被稱作“天花板”現象——年齡大的幹部沒有繼續上升的通道，年輕同志因為職數限制難以發展。

　　針對這種情況，很多地方都采取瞭基層幹部退居二線“一刀切”的辦法，為年輕人“騰位子”。一些幹部在52歲左右甚至更年輕就退出瞭領導崗位，這導致大批未到退休年齡的幹部占編不謀事，在編不在崗，形成人才浪費。

　　記者從湖口縣委組織部獲悉，該縣規定科級幹部53歲退居二線，全縣現有科級幹部799人，根據這一規定，目前有231名科級幹部退居二線。縣委組織部人才辦主任蔡亮說，這些二線幹部依然占據編制，待遇也不變，基本上7年時間都處於賦閑狀態。山西省呂梁市臨縣常務副縣長李琦說，該縣科級幹部52歲退居二線，不再擔任領導職務，不占領導職數，但還任科級調研員，享受科級待遇。

　　湖南省懷化市洪江區管委會辦公室主任尹作春說：“退居二線的人仍然占編，由財政供養起來，但需要代替他們做事的人又進不來，造成人才浪費和人才短缺同時並存的現象。”

　　“這種‘一刀切’現象在基層普遍存在。這些退居二線的幹部很少再被安排具體的工作，基本上沒事幹，如同‘吃空餉’。”安徽省編辦副巡視員張強說。

　　除此之外，在編人員吃空餉現象也十分驚人。如河南周口市最近開展公職人員“吃空餉”專項治理，查出的“吃空餉”人員就多達5731名。江西省南昌縣在治理“吃空餉”專項工作中，僅在教育、衛生系統就清理出“吃空餉”人員142人。據瞭解，這種“吃空餉”現象在全國各地普遍存在。

　　能上不能下，編制內“沒有能幹活兒的”

　　記者調研發現，目前財政供養人員結構性失衡嚴重。自2003年核定各地編制後，不少地方為瞭控制超編，消化已經超編的人員，已經多年沒有新進工作人員，造成幹部老齡化現象嚴重。而年富力強的年輕人卻因為受編制限制，無法進入體制內工作，出現在編人員“青黃不接”的現象。

　　建設服務型政府，基層需要大量的服務型人才。但由於基層條件艱苦，缺乏相應的激勵機制，難以留住人才，特別是鄉鎮一級財政供養人員空編較多，能幹活的人少，而縣級以上部門則超編嚴重。

　　江西省九江市人社局公務員局局長劉洪林提供的數據顯示，自2003年核定編制後，九江市縣直機關幾乎沒有招過公務員。全市目前共有公務員20045人，其中35歲以下僅占26.9%，35歲至40歲占13.1%，40歲以上占60%。

　　同樣，縣一級公務員斷層現象也很嚴重。據蔡亮介紹，湖口縣公務員總數為1131人，平均年齡為44歲，其中35歲以下占18.4%，35歲至40歲占15.5%，40歲以上占66.1%。“縣一級公務員出現瞭10年斷層。”

　　安徽省編辦負責人告訴記者，安徽省鄉鎮一級空編1萬多個，縣級以上機構則超編1萬多個，從總量上來看，似乎是平衡的，但這反映出一個問題，人才呈現向上流動趨勢，鄉鎮幹部人才缺乏。建設服務型政府，需要人才充實到一線，充實到公共服務領域，但目前的情況不容樂觀，越是上級管理部門，人員越多，而越到基層，人員越少，“能幹活兒的人”呈現“倒金字塔型”。

　　李琦表示，當前財政供養人員面臨著嚴重的結構性失衡問題，基層從事一線服務的人才招不進、留不住。基層幹部老齡化嚴重，如臨縣畜牧部門50歲以上的人員就占到全部編制的70%左右。而大學生又不願意來，隻能從社會上招聘文化水平相對較低的臨時工來幹活。“要實現財政供養人員隻減不增的承諾，除瞭控制編制外，更為重要的是要對現有的編制進行優化，制定相應的措施，促進人員向一線下沉。”

　　崗位尋租，臨時工“養”著在編的

　　最近，河南鄭州汝河小區6名在編環衛工聘用臨時工為自己代崗，這一事件引起社會高度關註。這些在編環衛工以每月幾百元的工資雇用臨時工代崗，自己不用上班、躺在編制裡每月坐收3000元。

　　雖然此次在編職工崗位轉包的事件中，6名“高齡”在編職工的抉擇有無奈之情，但事件背後折射出的問題卻值得思考。據鄭州市城管局披露，鄭州市市內五區在編一線正式環衛工有1190人，加上管理人員共有1890名，而臨時的環衛工人卻高達20000人左右。做著同樣的工作，臨時工每月工資1240元，編制內員工每月工資3000多元。如此懸殊的收入差別，給編制內員工有瞭當“二老板”的本錢。

　　記者采訪瞭解到，一些單位的臨時工反映，不少苦活、累活都由他們承擔，而在編人員主要是監督臨時工幹活，很少在一線服務。

　　江西南昌市部分交通協管員告訴記者，現在正處夏日高溫季節，隻有他們協管員一直堅守在路口管理交通，交警大多開著車子到處巡邏，一天當中與他們一起管理交通的時間不到1個小時。

　　湖南省懷化市會同縣縣委書記楊陵俐說：“當前基層服務人員嚴重不足，在無法突破編制的情況下，政府必須購買服務。但與此同時，也要防止在編人員二線化傾向。”

　　最近，人力資源和社會保障部發佈的《勞務派遣若幹規定(征求意見稿)》規定：“被派遣勞動者享有與用工單位的勞動者同工同酬的權利。用工單位應當按照同工同酬原則，對被派遣勞動者與本單位同類崗位的勞動者實行相同的勞動報酬分配辦法。”

　　有關專傢認為，如果懸殊的收入差別依然存在，崗位尋租會不斷玩出更多的花樣。體制內部與勞動力市場一樣需要呼喚同工同酬，需要打破固有的二元結構，把“雙軌”的編制標簽去除，理順用人體制。

　　政府改革亟須再加力

　　國務院總理李克強在“約法三章”中提出，本屆政府任期內，“財政供養的人員隻減不增”。然而記者調研發現，部分地區的機構改革讓財政供養人員“明減暗增”，而編外聘用的臨時工隱患也確實在日益增多。如何破解用人困局，實現“約法三章”的目標？

　　對此，相關政府人士及專傢普遍認為，當前應積極推進政府職能轉變和機構改革，特別是要加快編制內外用工制度的“並軌”，加強對政府部門現有編制的動態管理。在此基礎上，還需要引入社會監督，加強對政府自聘人員的員額管理，規范政府購買服務的行為。

　　加快政府改革，挖掘在編人員潛力

　　記者在采訪中瞭解到，許多基層組織和編制部門的幹部認為，要控制臨時工增長，減輕政府財政壓力，一方面要深化機構改革，推進大部制改革，減少政府管理層級，消除在編冗員，促進公務人員下沉到一線；另一方面，則需要激發在編人員活力，特別是改變二線幹部年齡“一刀切”現狀。

　　近年來，在減少管理層級方面，不少地方都在積極探索。安徽銅陵市銅官山區從2010年開始實行“區直管社區”改革，撤銷街道辦事處，探索將原來“區-街道-社區”三級管理調整為“區-社區”二級服務的新模式。為此，銅官山區撤銷瞭原有的6個街道辦事處，將49個社區整合為18個新社區，實行“區直管社區”。

　　在調整、分流街道辦事處人員時，銅官山區保留他們的身份、職級、待遇不變，充實到新社區。社區工作人員增多後，實行網格化管理制度，1名社區工作者負責300戶左右居民的管理和服務。中國社會科學院政治學所研究員史衛民說：“在城市主城區全面撤銷街道辦事處，銅陵開瞭先河。這種城市管理體制改革可以加強公共服務和民意反饋，真正實現公務人員向社區下沉。”

　　此外，基層幹部建議，在減少政府機構層級的同時，也要加快大部制改革的步伐，將職能相近的部門整合。例如，現在醫療和養老保險是衛生、人社、民政等部門各管一塊，不便於建立統一的社會保障制度，應考慮合並。一些職能弱化的機構，應盡快撤並，精簡人員，並科學核定編制，進而減少在編人員財政供養壓力。

　　安徽省編辦副巡視員張強告訴記者：“當前需要改變二線幹部‘低齡化’的現狀，激發幹部活力。幹部退居二線年齡‘一刀切’的做法，導致大量的人才浪費。縣鄉幹部50多歲時，一般孩子都已大學畢業，傢庭負擔輕，可以全身心投入工作，且他們基層工作經驗也很豐富，應該充分發揮他們的作用。實事求是地說，50多歲的幹部可能因仕途發展受限，缺乏動力，因此可考慮實行職務和職級雙軌制，破解基層幹部發展的‘天花板’現象，激發他們的工作熱情。”

　　加強編外人員管理，打破用工雙軌制

　　記者采訪編制管理部門時，相關研究人員表示，要刺破不斷膨脹的政府臨時工“氣球”，需要加快編制內外用工的並軌，建立幹部崗位能上能下、單位能進能出的人事制度，並在權責一致的基礎上，實現同工同酬，徹底消除“編制”帶來的尋租空間。

　　目前，有的部門為瞭加強工作，要求各地增加人員配備，必須配合一定的人口比例，導致臨時用工人員數量過多。有的部門招聘門檻低，一些文化程度低的人成為政府編外人員。更值得警惕的是，一些部門私招亂聘，將自己的關系人員招進瞭臨時工隊伍，滋生腐敗。

　　針對這些問題，一些地方已經著手清理和規范臨時工管理。最近，南京市出臺《關於嚴格規范市級機關和事業單位編外人員管理的意見》，要求嚴格控制使用編外人員。不論市級機關，還是事業單位，使用編外人員必須向市編制辦報批，人員經費由市財政納入預算，統一劃撥，行政機關編外人員員額總數原則上不得超出該機關行政編制的10%，所有編外人員公開選聘。同時將嚴格編外人員員額管理，建立健全編外人員實名制管理信息庫，制定相對統一的薪酬標準等。

　　安徽省社科院研究員王開玉認為，政府必須加快職能轉變，切實簡政放權，有所為有所不為，這樣才能從根本上控制需要財政供養人員的增長，減少相關部門對於編制外臨時用工的巨大需求。

　　變“以錢養人”為“以錢養事”

　　在目前政府職能和機構改革尚未到位的情況下，隨著社會經濟的發展，社會公共服務內容增多，全部依靠政府工作人員的確難以承擔。因此，“花錢買服務”成為當前政府轉變職能的一種探索和嘗試。但記者調查發現，政府購買服務過程中，不少地方將“以錢養事”變成瞭“以錢養人”，這也變相導致瞭政府編外臨時人員的大增。

　　針對這種情況，基層幹部普遍認為，政府購買服務時實行項目化運作是一個很好的嘗試。即政府將一些公共服務事務，如公路養護、環衛、園林管理等公益性服務任務，整合打捆成若幹個項目，通過向建築公司、保潔公司等企業單位公開招標，進行合同承包，並制定嚴格的考核措施。政府與企業簽訂服務合同，而不是直接聘用工作人員。

　　例如，安徽省蕪湖市南陵縣環衛部門以前供養瞭50多名環衛工人，加上事業編制的人員，有六七十人。從2004年開始，南陵縣對環衛工作運行機制進行瞭變革，解聘瞭原有的環衛工人，把全縣城區劃分為116個環衛作業小區，把上門收集、清掃、保潔、轉運和管理“五權”面向社會進行公開招標承包。縣市容局負責全天候督查，讓環衛保潔人員根據工作效果、合同約定兌現工作報酬。改革後，南陵城區衛生保潔面積擴大瞭，經費反而減少瞭，衛生環境得到瞭很大改善。

　　張強說，政府花錢買服務，應按照公益性事業“政府責任不減、財政投入保障”的原則，由相關部門按年度、項目核定公益性事業和公共服務經費，實行“政府購買、合同管理、群眾認可、考核兌現”的運作機制。花錢買服務實行的是項目運作，而不是直接雇用臨時工開展工作，不僅可以減少政府雇用臨時工，還有利於引入競爭機制，將事情辦好。這才是真正從“以錢養人”向“以錢養事”轉變。(記者 王聖志 李鵬翔 周科 蘇曉洲 晏國政 凌軍輝 楊守勇)

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