“文號相同、內容不同”的兩份批文導致規劃多次調整，矛盾層出不窮——

　　湖南新化第一高樓真假公文的背後

　　本報記者 洪克非

　　真假公文

　　10月15日傍晚，正在湖南省新化縣輝映江岸小區3號樓三樓西頭臥房內忙著做傢庭作業的中學生小伍眼前一片金光，落日餘暉和資江的反光，讓屋內幾乎不用開燈。

　　然而這種過瞭兩年多的好日子很快就要結束。

　　業主諶女士說，小區西南數米遠處要建兩棟33層的高樓。這一工程將使2號樓、3號樓業主原本一覽無餘的資江江景，更換成鄰居傢的窗戶。樓棟間的距離明顯縮短，讓她感覺，“似乎搭個梯子就可以跨過去”。

　　位於新化新城區的輝映江岸小區，是新化縣的第一個電梯高層住宅小區，因為它所處地勢偏高，成為新化縣城內的第一高樓。

　　事實上，該小區也是當地樓盤中的價格第一高樓。由於北面正對著新化縣人民醫院，附近還有縣第一中學，加上小區在縣城內首個開通天然氣等配套設施，這個新化縣政府第一個地產類招商引資項目，寄托瞭各方眾多的期待。

　　2008年該樓盤隆重開盤，起價為1580元/平方米，比此前新化最好的樓盤價格高出5成以上。

　　可是僅僅入住兩年多，業主們與開發商便幾度紛爭。

　　傢住3號樓高層的周女士等人告訴中國青年報記者，主要矛盾源於2008年縣規劃局在未向縣大規委(縣政府在規劃管理方面的高層議事決策機構)專題報告的情況下，將原來9棟點式樓改為8棟。2011年，規劃局同樣自作主張把小區南面的兩棟點式樓改為三合一板式樓，矛盾至此開始激化。

　　經過業主抗爭，2012年新化縣大規委同意在“不突破2006年大規委通過方案指標的前提下恢復8棟點式住宅”。

　　記者在現場看到，新“插”進來的兩棟高樓已經建到瞭第三層，小區也因此“擁擠”起來。

　　一位業主在新化縣檔案館調取瞭小區立項審批文件後發現，縣發改局批復輝映江岸(原名為香檳山名苑)建設項目的總建築面積是175283平方米，其中住宅面積166350平方米。這與在建的工程規劃有著巨大差異。

　　當業主們拿著這份文件找開發商理論時，對方拿出瞭政府給他們的另一份批文。在這份文件中，批復的總建築面積為204180平方米，其中的住宅面積是184280平方米。兩份批文的總建築面積相差2萬多平方米。

　　業主從規劃局找到瞭開發商所說的批文。

　　奇怪的是，這份批文與先前業主從檔案館獲得的批文的文號、批復時間、項目名稱一模一樣，都是由新化縣發改局批復的“新發改［2006］99號文”，時間都是2006年7月27日，名稱都是“關於新化香檳山名苑建設項目備案的批復”(香檳山名苑後改名輝映江岸小區)。

　　不同的隻是建設規模、總建築面積，第二份批文多瞭2萬多平方米的建築面積。

　　細心的業主還發現，第一份批文的批復對象是“重慶仁師房地產開發有限公司新化分公司”，第二份則是“湖南仁師房地產開發有限公司”。

　　“到底哪份批文才是真的？難道公文還有造假的嗎？”對小區建築面積增加異常敏感的業主們發出瞭疑問。如果開發商可以多建2萬多平方米，按輝映江岸剛剛售完的6號樓起價3100元/平方米算，涉及近1億元的利益。

　　律師羅秋林指出，政府公文都是統一編號、統一登記、統一發佈的。正規合法的批文，不可能有“同一文號、不同內容”的情況。

　　湖南某地市的住建局局長則告知記者，政府機關辦文有著嚴格要求，須經相應科處室部門負責人擬就，分管領導同意並報經一把手簽署後，由辦公室印發。他建議從流程核查真偽。

　　99號文顯示，批文還抄送給國土、建設、規劃、統計局等單位。業主搜尋的結果顯示，國土局、建設局和檔案局保存的是批復總建築面積為17萬多平方米的批文，而發改局、規劃局保存的是總建築面積20萬多平方米的批文。

　　業主進一步調查發現，根據工商登記，湖南仁師房地產開發有限公司成立於2006年12月18日，在發改局發批文的2006年7月27日，這傢公司還不存在。業主們認為，增加瞭2萬多平方米建築面積的第二份批文，可能是偽造的，並據此以“縣政府部門偽造公文，違規許可”為名四處上告。

　　“簡化審批程序”？

　　8月19日，對偽造公文問題，新化縣發改局通過網絡向業主作瞭詳細解答。

　　首先，發改局確認瞭兩份“新發改［2006］99號文”都是真實的，都由他們發出，不存在偽造。出現這種情況是由於他們工作上存在“疏忽和不妥”。

　　新化縣發改局負責人確認，2006年發改局根據當時固定資產投資審批程序和要求，對輝映江岸小區建設項目進行瞭備案，文號為“新發改［2006］99號文”。批復幾個月後，項目在運行過程中發生瞭變化。一是項目法人在工商局的登記變瞭；二是根據縣大規委的會議和規劃局的總平面圖設計，輝映江岸的建設規模發生瞭調整。總建築面積調整為204180平方米，其中住宅面積也由166350平方米，調整為184280平方米。

　　當收到開發商提出的對批文內容進行調整、增加建築面積的申請時，發改局秉著“提高辦事效率，簡化審批手續”的原則，迅速為開發商提供瞭服務。

　　在答復業主的函件中，發改局特別強調瞭當時的背景。輝映江岸項目是縣重點招商引資的項目，縣委、縣政府多次開會強調對這個企業要“簡化辦事程序”。因為這個樓盤對於新化這個城市整體建設落後的國傢級貧困縣意義重大。

　　記者查核瞭2006年12月28日新化縣大規委召開的2006年第四次規委會議的決定，發現其中提到關於增加建築面積的內容隻有一條——高層建築的問題，此外其他有關容積率等技術指標一律不在其內。

　　新化縣發改局有關人員承認，這是為瞭“簡單省事”。在對新發改99號文進行修改後，發改局並沒有重新發文，新編文號，而是繼續用瞭原來的文號。“重新發文需要找局長簽字，有時局長不在傢。從簡化程序考慮，就隻在原文上修改瞭。”新化縣發改局副局長胡佳林說。

　　同時，由於發改局工作的“不夠細”，在文件存入檔案館時，沒有對文件底稿進行修改也沒有對新資料歸檔。而且，已經發到國土、建設等部門的原批準文件也沒有收回。

　　這樣，就出現瞭業主們說的“文號相同，內容不同”的文件。

　　發改局據此向業主道歉。他們否認“偽造紅頭文件”之說。

　　10月14日上午，胡佳林接受記者采訪時指出，這份文件隻是一份備案文件，對開發商不具有約束力。“不管我們批多少面積，開發商也不一定會按我們的批文去辦”。

　　他認為，具體如何開發建設，重要的是規劃局的安排。“開發商要規劃許可證，需要我們的批文，但規劃局把我們的文件擺在什麼位置，我們也不知道。”

　　記者希望找到當時經辦第二份新發改99號文的相關人員，瞭解情況，胡佳林的說法是，原來的局長調走瞭。而現在他們也查不到當時的經辦和簽發人員。

　　於是，一個增加小區2萬多平方米建築面積、涉及億元利益的批文就這樣出臺瞭。

　　標準之惑

　　8月21日，新化縣規劃局對於縣長信箱中轉來的“縣政府部門偽造公文，違規許可”的投訴作瞭回應。

　　縣規劃局承認對輝映江岸小區的規劃有多次調整，但否認有兩份“新發改99號文”。

　　10月14日下午，多位接受采訪的縣規劃局人士表示，發改委的立項文件很重要，因為這是一個“大項目”，必須要作為依據。他們的檔案裡隻有那份總建築面積為204180平方米的批文。因此，不存在開發商有“增加建築面積”的情況。

　　輝映江岸小區共規劃9棟33層點式住宅。小區規劃凈用地面積38091平方米，建築密度19.6%，容積率5.04，綠地率35.6%。新化縣規劃局總工劉衛安介紹，輝映江岸的這三項指標，在新化樓盤中都是非常好的。在新化，很多小區的容積率達到瞭7以上，建築密度也超過瞭20%。當年這個小區是新化最好的樓盤，現在還是新化小區環境最好的樓盤。

　　而這些卻得不到業主們的認同。

　　周女士等人稱，他們查詢建設部2002年頒發的《城市居住區規劃設計規范》發現，像他們小區這樣的“組團級”住宅用地最高不能超過總用地面積的80%，住宅面積凈密度不得高於3.5。據此計算，小區的住宅面積最多隻能為107248平方米。而目前小區的一二期工程已經建成6棟，總面積112759平方米，已經超標。今後不得再進行住宅開發，而隻能進行車庫等非住宅面積的建設。

　　新化縣規劃局副局長周良、總工劉衛安等明確表示，住宅面積凈密度非強制性規定，他們業內公認的是建築密度、容積率、綠地率等指標。

　　業主們提出，根據婁底市整體規劃文件，新化縣的居住區容積率應為1.5～4.0。對此，縣規劃局的周清華解釋說，該要求是指整體的容積率，就一個小區來說，其規劃容積率完全可以定為5～7，隻要該規劃區域整體能達到平衡即可。

　　長沙市規劃設計院副院長譚春華說，容積率、綠化率、建築密度這些規劃指標，確實可以根據各種情況進行調整，這屬於規劃局的自由裁量范圍。而可以在技術指標上對開發商進行最強有力制約的，是與國土局簽訂的國有土地出讓合同的具體約定。任何調整都不能超過合同約定。

　　記者在新化縣國土局查到瞭輝映江岸南地塊的土地出讓合同，令人吃驚的是，該合同“建築容積率”一欄上赫然寫著，“大於等於4.48”。

　　新化縣規劃局綜合技術股股長周清華說：“這應該是個筆誤，當地還曾發生過同類的事情。一般建築容積率都要寫小於等於多少。如果開發商要鉆空子，確實對政府很不利。”

　　她進一步解釋，當時土地出讓合同上的容積率等多沒有經過規劃局事先審定，因此在規劃過程階段隻有參考意義。而現在對土地出讓已經有嚴格要求，規劃部門會在之前審定容積率等各類指標，一經確定後很難變動，否則就會導致國有資產流失。

　　但這一說法遭到瞭業主們的質疑。他們舉例說，規劃部門說的嚴肅性其實經不起考驗——在該小區北面一塊5336平方米的土地同樣被重慶仁師公司拿到，規劃的容積率為8.35，並通過瞭縣大規委的審查。而去年9月～10月公示時，容積率調整到瞭7.7。實際上，國土局對該地塊的出讓公告明確規定，容積率應小於等於5.5。

　　“這種自相矛盾的事情看得太多瞭，他們的指標變幻莫測，比農貿市場上的菜價變得還快。”一位業主說。

　　小區多次調整規劃

　　根據規劃局提供的材料，記者查到輝映江岸小區一共改過6次規劃，第一次調規就是99號文體現的那樣，增加瞭2萬多平方米的建築面積，但直接導致業主上訪的是第二次把小區南面的兩棟點式樓改為三合一板式樓的調規。後面的4次都是規劃局為緩和矛盾、迎合業主要求作的細微調整。

　　第二次調規源於規劃局對輝映江岸小區旁有一條道路的調整。這條原規劃道路的走向發生瞭變化。在規劃局看來，他們不認為他們的調規有什麼問題。

　　開發商、重慶仁師公司的總經理王喜10月15日上午說出瞭更改的緣由：因為政府規劃的道路變化後，他們對小區入口進行瞭調整。小區的大門從東邊調到瞭北邊。原來從2號樓、3號樓之間進入，變成瞭從1號樓和9號樓之間進入。本來開發商已經把2號樓、3號樓的距離拉得比較開，留好的入口空位，也隻能作廢。隻好調整1號樓的建設，原規劃建33層的1號樓，被調整建設為隻有2層的商業會所。

　　規劃更改後，開發商把規劃中33層的1號樓改為兩層的商業會所，其省下的面積分攤到瞭其他樓上。

　　“買房時說是2梯4戶，但建起來後是2梯5戶，這些樓棟都長胖瞭。”一位姓方的業主說，“長胖瞭的樓棟間距肯定就比原來小瞭，原來規劃給7號樓、8號樓建設的位置，也就擠瞭，離3號樓、6號樓的距離就近瞭。”

　　在規劃局，記者看到瞭批準開發商進行這次調規的資料。規劃局副局長周良說：“開發商要那樣調是他的事，他的程序走到位瞭，依然符合我們的總體控規和技術經濟指標，我們沒理由不批準。”

　　最主要的矛盾就在此，規劃局認為他們批準的調規不犯任何錯誤。事實上確實隻是建築面積在每一棟的分攤不同，總的建築面積不變，用地沒有超越規劃，由此計算的建築密度、容積率、綠化率等指標也就沒有發生變化。

　　可是，對於業主來說，他的直觀感受發生瞭很大變化，居住空間受到瞭影響。

　　對業主的這種感受，新化縣規劃局副局長的答復是：“一個人住得舒適不舒適，就沒有標準，所以我們隻能要求符合技術指標。”

　　他說，另一個要考慮的是開發商的問題：如果它是一次性將樓盤都建成再賣，這些問題就不會出現。

　　縣城房地產的快速發展

　　周女士和其他業主認為，小區新增建築面積影響瞭他們的生活環境和品質，與開放商最初的宣傳廣告不符，存在商業欺詐行為；政府的“陰陽”文件為開放商的新增面積提供瞭“靠山”，為開發商帶來瞭豐厚的利潤。如按上述所說的可多建2萬多平方米的面積，以輝映江岸小區剛售完的6號樓3100元/平方米的參照價，以及記者從售樓部獲取的信息，新建樓盤售價每平方米還將上浮二三百元，為此開發商可預獲利近億元。

　　針對這種說法，開發商代表王喜表示他們並沒有賺到錢。理由是這個項目開發周期達7年之久，周期如此之長耗費瞭大量的建設、人力成本，加之不斷改變規劃讓他們也身心疲憊，“不說賺錢，硬是撐起這個面子，想把這個項目有始有終地做完、做好”。

　　他還透露，由於部分業主采取阻工、堵門等極端維權方式，他們的直接經濟損失達到瞭1000多萬元。

　　但業主們並不認同開發商的說法。受業主們委托調查政府行政程序的律師劉志江等人認為，當地政府才是這一項目的最大獲益者。

　　當地多名官員向記者反映，近年當地的房地產發展中，有兩個樓盤起到瞭明顯的價格帶動作用。2005、2006年期間，新化縣城住宅的房屋價格在450元/平方米左右，2007年左右陽光花園的樓盤將這一價格翻番，達到瞭900元/平方米左右。而輝映江岸小區對房價上漲的貢獻最大。它最初開盤價格為1580元/平方米，目前開售的三期，均價早已過瞭3000元/平方米，達到瞭婁底市的住房價格水平。

　　“它是一個樣板，以前在新化沒人敢起電梯高樓。這之後我們的高層建築風起雲湧，目前縣裡有近20棟高層電梯樓。在建的也不低於這個數字。”該縣國土局一人士言及於此，眉眼中滿是自豪。

　　房屋銷售價格的飆升，帶動瞭土地交易的高漲，讓政府的腰包開始膨脹。

　　新化縣一位縣領導說，縣城二橋旁邊的一塊地，條件不算好，原來是100多萬元/畝的價格，結果成交溢價幾乎翻番。以至於該土地旁邊的一地塊沒有拍賣到理想價格的時候，他都懷疑有人串通搞鬼。

　　記者在該縣國土局看到瞭2013年發出的一批土地成交確認書。其中1-32號，大多數都是商住用地或者住宅用地的成交單，工業用地成交單寥寥可數。記者記錄的1-7號土地成交單中，最高的價格已經達到瞭500萬元/畝。

　　輝映江岸小區當初南地塊50多畝地的拿地價格是1100多萬元，其北面地塊的價格已經高達400多萬元/畝，飆升瞭數十倍。

　　一些接受采訪的官員在私下的談話中表示，這是當地經濟發展中最直接、也最無奈的辦法。“我們這裡沒有工業，房地產不起來，怎麼發展？”

　　新化縣委負責人提供的一個數據為此觀點作瞭佐證——作為國傢級貧困縣，一年開支在37億元左右，各級財政轉移支付27億元左右。剩下的10億元缺口，煤炭規費收入大概四五億元，其餘是土地出讓金和房地產的稅費。

　　本報長沙10月22日電