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2020-01-14 21:21:43幻羽

【中聯辦換人--從駱惠寧看中共精英制度下的政治官僚與技術官僚】+【解構駱惠寧與三常委關係 中央用人觀的思路脈絡】

  【中聯辦換人--從駱惠寧看中共精英制度下的政治官僚與技術官僚 

          HK01-議事廳-撰文:*王雅* 2020-01-14 09:50

駱惠寧執掌中聯辦被視為「黑馬」,北京究竟為何突然做出此人事任命引發外界揣測。各方分析聚焦駱惠寧的政治優勢,其中駱惠寧作為廖輝之後又一位有地方執政經驗的中共官員,駱惠寧背後其實隱藏着中國政治環境中「政治官僚」與「技術官僚」的優劣對比。

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中國山西省曾經歷「塌方式腐敗」,駱惠寧曾以「救火隊長」的身份執政山西。(新華社)

微博大V「兔主席」在文章《中聯辦換帥指向治港新思路》中即分析,駱是一個典型的地方大員。中國政治體制下,地方大員才是國家的治理者。他們經驗非常豐富,精通政治,熟悉體制的橫縱運作,了解各種複雜的社會民生議題,有豐富的實務政策經驗,極為擅於處理各種不同的利益與矛盾,如果說中央部委、外交體系的官員都屬於技術官僚的話,那麼這種地方大員就更像「政治家」,中國國家領導人通常都是這麼培養出來的,這個人才培養體系也是千百年來中國體制的延續,這在西方以法律從業人員為主體的選舉政治體制裏是極難見到的。派這樣一個經驗豐富的地方大員來,就是看到技術官僚政治經驗不足,能力不夠全面,希望地方大員能夠從新的視角幫助全面梳理香港事務,摸索對港治理模式。 

有人擔心駱之前與香港聯繫太少,人頭不熟,也不了解香港,這是太小看了中國地方官員的政治智慧、素質、能力。像這樣在地方摸爬滾打幹上來的幹部都是人尖子。他們不用花太長時間就能摸出香港問題的脈絡。 

而中聯辦官員曾經多為技術官僚,即使有些時候對於香港深層次結構問題有所了解,但多數時候有心無力,循規蹈矩,難以破局。這種情況也反映在港府官員身上。也就是說,香港的治理體系,無論是港府自身,還是中央派駐機構,都是以技術官僚為主體的管治機構。 

不是說技術官僚有問題,一個國家、社區的運行,十分依賴技術官僚。 

在中共眼裏,「官」和「吏」是兩個不同的群體。廣大基層公務員,即「吏」。如果說官員負責整個國家大政方針的制定,是這個國家的領航人,那負責具體執行數量更為龐大的公務員就是船員。他們並不一定需要「憂國憂民」,但是必須要有屬於這個崗位的職業道德,其中當然包括廉潔、奉公等要求。 

技術官僚或說公務員可能只是中國政治的最小構成單位,而以往海外觀察人士在觀察中國政治時多將注意力放到了高層人事佈局、領導者政治動作甚至各派系權鬥之上,甚少關注中國基層官場。但是正是這1300萬、佔據中國總人口數量百分之一的基層公務員,構築了中共執政的基礎。 

但是,當一個社會發展出現根本性問題,積重難返之時,就需要「政治官僚」來破局。北京對港事務很多年一直實踐的其實是所謂「井水不犯河水」,總是避免直接干預香港事務,怕動輒被指控違反「一國兩制」及「港人治港」。這幾年,重新強調對香港的「全面管治權」。但外交系統、港澳辦系統的官員知識結構偏外事,缺乏相關的治理經驗及訓練,很難從政府治理及公共政策的角度去思考香港問題。 

駱惠寧是中國政治體系中一個典型的地方大員,此類官僚極為擅於處理各種不同的利益與矛盾。(HK01)

像駱惠寧這種做過多省書記的官員,他一直處於中國治理體系的中介層,屬於上傳下達的樞紐。省長既要懂政策,還要向中央要政策。地方長官既要充分洞悉中央政策的意涵,也要了解本省省情的獨特性,並將二者相結合,而最擅長此項的,恰是這些從地方摸爬滾打上來的地方官員。

今天中國模式、中國方案正在前所未有的作為中國成功的經驗向世界進行輸出。當我們在討論「中國為什麼會成功」的時候,就一定不能忽視「人」的因素。在過去四十年,以及未來很長一段時間內,是中國精英政治制度中選拔出的官員,他們一手締造了中國改革開放的成功。他們是一個受過高等教育,有強大執行力並熟稔規則與人性的群體,在他們之中,只有最優秀的佼佼者才能邁過最後的台階,邁入中南海。一個新入官場的年輕人,真的像謝春濤所說,要經歷「16次大的職務變動,工作過的地區總人口超1.5億」才能成為中共的總書記嗎? 

716萬公務員,31個省自治區直轄市,93個中央部門,從普通公務員上升到這些部門黨政一把手的機率是5萬分之一。如果你想從一個公務員成長為中國國家領導人,如同千軍萬馬過獨木橋。這個是一個延續數十年的時間,不能出現任何重大失誤,甚至需要很多政績、人脈乃至運氣的過程。可以說,今天外界能夠在中國重大黨政會議「主席台前三排」看到的人,他們超強的個人能力和經歷的嚴格考驗遠超常人想象。這也是駱惠寧這種政治官僚能夠執掌中聯辦,為紛亂如麻的香港局勢破局的關鍵原因。

中國精英政治制度中選拔出的官員更像「政治家」。(新華社)

中聯辦官員曾多為技術官僚,即使有些時候對於香港深層次結構問題有所了解,但多數時候有心無力,循規蹈矩,難以破局。(VCG)

駱惠寧從政50年 

駱惠寧生於1954年,1970年16歲時參加工作,至2020年已有約50年,也就是近半個世紀的工作經歷。可以說,這是一位土生土長的中國官員,也是歷經毛澤東、鄧小平、習近平三個歷史時期的中國官員群體的一個代表。 

1970年9月,還是一名學生的駱惠寧響應「上山下鄉」成為知青,之後到鍊鋼廠工作,從農民變成工人。改革開放之初,通過剛恢復的高考跳躍「龍門」,被分配到安徽省政府工作,仕途由此展開。2013年,駱惠寧升任青海省委書記,進入省級地方大員行列,3年後又任山西省委書記。 

駱惠寧仕途經歷3省,在安徽和青海各有13年,山西省任職3年有餘。他工作後又有過5次學習深造,所學分別是安徽大學經濟系政治經濟學專業、安徽大學外語系、中國科技大學商學院管理科學與工程專業和中國人民大學經濟學院政治經濟學專業,還曾在安徽省委黨校進修班的學習。目前,駱惠寧擁有管理學碩士學位和經濟學博士學位。 

多次學習經歷賦予駱惠寧從事經濟方面工作的優勢。他曾在安徽外經貿委工作多年,在青海擔任黨政負責人時延續了當地經濟高速增長態勢,主政山西時扭轉了當地經濟頹勢,進入人大後被安排到財政經濟委員會擔任副主任委員。 

駱惠寧經歷過3次嚴峻考驗。1998年中國遭遇特大洪災,長江流域巢湖水位暴漲,時任巢湖地委書記的駱惠寧在抗洪現場調動4萬人連續幾天築堤防洪,確保災區安全。2010年青海玉樹發生6次地震,最高震級7.1級,時任青海省長的駱惠寧兼任玉樹地震災後重建工作領導小組組長,主持災區救災、賑災和災後重建工作。2014年山西官場塌方式腐敗被揭開,人事洗牌的同時經濟增速滑落到5%以下,駱惠寧赴晉工作後在整治官場與經濟發展兩方面都被認為取得了重要進展。 

駱惠寧仕途裏最重要兩站是擔任地方大員時主政的青海和山西。青海是一個民族情況比較複雜的地區,2010年漢族與少數民族人口大體各佔一半。駱惠寧在青海的13年,該省在民族融合、生態環境保護、經濟發展方面都有出色表現。而對於駱惠寧此番南下,更具參考意義的或許要數他在山西的三年半時間。可以說,正在因為在山西的出色表現得到認可,才被再次委派赴港擔任要職。其在全國人大的任職應該只是一個過渡,或者在主攻對港工作時的一個兼職。 

扭轉山西政經態勢 

2020年1月6日,駱惠寧在香港首次會見傳媒時提到「三個一定」:一定能確保憲法、基本法在香港得到全面貫徹實施,一定能確保「一國兩制」行穩致遠,一定能確保香港長期繁榮穩定。這「三個一定」與他在2016年6月就任山西省委書記之初提出的「一個指引、兩手硬」頗為相似。 

他當時表示「當下,關鍵是要按照全面從嚴治黨的要求,持續推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭,着力構建良好政治生態,這一手要硬;關鍵是要自覺踐行新發展理念,多策破解經濟下行壓力,着力推動經濟穩步向好,這一手也要硬。」簡而言之,「一個指引、兩手硬」主要是指三個要點:一是貫徹中央方針,二是重整地方政治,三是經濟改革發展。 

2019年11月駱惠寧卸任省委書記時的山西全省領導幹部會議上,按照慣例,繼任者樓陽生對駱惠寧在山西的工作進行了總結。樓陽生表示,「三年半前,惠寧同志由青海來山西工作之時,正值山西政治生態在治亂中奮力治本、經濟發展在下行中奮力前行的關鍵時期。三年多來,在以惠寧同志為班長的省委正確領導下,全省上下按照『一個指引、兩手硬』的工作思路和要求,持續全面從嚴管黨治黨,反腐敗鬥爭在形成高壓態勢基礎上奪取壓倒性勝利,資源型經濟轉型取得顯著成效,關鍵領域改革取得重大突破……能源革命綜合改革試點順利開局……」 

駱惠寧前任王儒林在2016年去職山西省委書記併到全國人大任職的原因至今不明。當時王儒林63歲,不到省級地方大員退休年齡,距離2014年8月就任山西省委書記還不到3年時間。外界多認為,王儒林當時赴任山西就有臨危受命整治山西塌方式腐敗和經濟轉型升級的使命,而後「提前讓位」或是因為沒有很好兼顧山西經濟。山西省在2014年、2015年和2016年經濟增速分別只有4.9%、3.1%和4.5%。駱惠寧接任後山西經濟增速明顯恢復,在2017年和2018年分別有7.1%和6.7%,2019年上半年增速更有7.2%。 

產業結構「一煤獨大」的山西省經濟增速恢復應該有市場供需關係改善、大宗商品價格上漲,特別是煤炭回暖之功,此外也被認為很大程度上得益於當地供給側結構性改革和政治生態改善。 

2017年6月習近平考察山西省,對山西黨政高層表示,「實現資源型地區經濟轉型發展,形成產業多元支撐的結構格局,是山西經濟發展需要深入思考和突破的重大課題。」山西省也先後成為中國煤炭可持續政策試點、電力體制改革綜合試點、煤層氣礦業權審批改革試點,被視為中國能源體制機制改革的重要「試驗田」和能源革命排頭兵。 

山西省在過去幾年以供給側結構性改革為重點的的經濟改革在成效明顯。駱惠寧在2019年9月表示,按按年口徑計算,2018年煤炭佔工業比重下降2.5個百分點,預計到2022年將實現工業內部製造業和煤炭業比重的歷史性反轉。 

山西經歷塌方式腐敗和官場地震後,其政治生態也已有所改善,其背後則有反腐制度層面的變化。2016年11月山西被列為中國監察體制改革試點地區,2017年3月山西省市縣三級監委組建完成,並開展了鄉鎮監察試點。據悉,許多舊案被快速查結,檢察機關審查逮捕、審查起訴平均用時2.3天和22.5天,案件查辦效率大幅提高。 

管窺中央治港之變 

起於基層、工作打拼近半個世紀的駱惠寧,無疑是中共執政團隊打造出來的精英人物之一。作為曾經主政青海、山西兩省的地方大員,駱惠寧有着主持一方政局的全面能力,這是很多深耕特定領域專業技術性官員所欠缺的。地方大員應當具備協調央地關係、全面掌握地方情勢、整合鞭策官僚集團、處理各種利益矛盾、處置極端緊急事態等等方面的綜合素質,其中佼佼者可以稱得上「政治家」。 

此番駱惠寧赴任香港中聯辦主任,令外界大感意外。一是因為駱惠寧資歷高,是兩屆中央委員和一屆中央候補委員,是曾經主政兩個省級地區的地方大員;二是因為來自中共港澳體系之外;三是已過正部級退休年齡,屬於「老將新用」。但這也給予外界更多期待,認為駱惠寧將更有能力糾偏對港路線與政策,繞開既有利益格局的牽扯,在中央與香港關係方面進行更有力度和更有智慧的協調。

香港修例風波暴露出了深層次和長期性的問題。經濟結構失衡,房地產行業過度膨脹,貧富懸殊,民生困窘,年輕人沒有上升空間,迷信自由主義經濟思想教條;對憲法、基本法、「一國兩制」的理解、執行不夠全面和準確,認為香港與內地就應該「井水不犯河水」;中聯辦等對港機構政策路線偏重政商高層,對香港中下階層缺乏接觸、了解和掌握,沒有很好地協調中央與港府的關係。 

香港自身和與內地的關係都需要有大幅的轉變,應該落實融合型、積極型、現代的「一國兩制」,而不是區隔型、消極型的傳統的「一國兩制」;應該落實中央對香港的「全面管治權」,為港府擔負前瞻、預見、引導、監督,糾偏、補漏的作用,但港澳辦和外交系統官員缺乏相關的治理經驗;應該打破以往中央對接香港的思路、政策與利益格局,重塑香港與內地、與中央政府之間的關係。就此來說,駱惠寧確實有着做出這種改變的特殊優勢,這也是他此番赴任香港中聯辦主任的責任所在。 

當然,轉變香港已經延續多年的發展定勢會是一個系統性和長期性的工程,已經66歲的駱惠寧很可能只是一個過渡性的人物。不過,他也將是一個關鍵性的人物,其在香港的工作只是一個開始。

駱惠寧履新當日開放中聯辦大堂予傳媒等候及採訪。(資料圖片/歐嘉樂攝)

  【中聯辦換人--解構駱惠寧與三常委關係 中央用人觀的思路脈絡 

             政情-撰文:*沙半山* 2020-01-14 09:43

中聯辦主任駱惠寧上周一(6日)履新以來,外間對這個「陌生」的官員充滿好奇,部分人對駱的關注更再度跌進傳統的、偏差的「派系論」窼臼。有指駱受回良玉提拔,是江澤民的人;有指駱與汪洋在安徽有交集,是團派大將;有指駱曾與趙樂際在青海搭檔近4年……在中央強調「治理能力和治理體系現代化」的今天,以這種簡單的「派系分析」作為對駱惠寧這次任命的觀察,未免顯得淺薄和失焦。 

誠然,在駱惠寧接近50年的漫長職涯中,他曾與多名現任或前任國家領導人交集過,其中習近平、汪洋和趙樂際更是當朝中共政治局常委,三人對駱的辦事能力、行事風格、黨性都有一定的熟知,這確是觀察駱這次特殊任命的重點,但我們不應走入陝隘的「派系論」,反該從中央用人觀的路徑摸索,才能看到這次不尋常人事調動和中央治港的大佈局、新視角。

駱惠寧1997年1月出任安徽省政府秘書長,時任安徽省長為回良玉(圖);1998年2月,駱轉任安徽巢湖地委書記,回良玉為時任安徽省委書記。(資料圖片)

駱惠寧1997年1月出任安徽省政府秘書長,時任安徽省長為回良玉(圖);1998年2月,駱轉任安徽巢湖地委書記,回良玉為時任安徽省委書記。(資料圖片)

駱惠寧-和回良玉 

翻查資料,駱惠寧1997年1月出任安徽省政府秘書長,時任安徽省長為回良玉;1998年2月,轉任安徽巢湖地委書記,回良玉為時任安徽省委書記。中共的人事組織原則,「黨管幹部」,同時受上級直接領導,從駱惠寧這段受回良玉領導與提攜的經歷可見,至少在工作表現上,駱惠寧是深得回良玉認同的。而箇中原因不難理解。以駱擔任安徽巢湖地委書記期間為例,長江流域爆發罕見水災,威脅到巢湖地區,駱惠寧在惠生段大堤現場調動無為縣、巢湖市、廬江縣和肥東縣4萬搶險隊員連夜修堤,在幾天內將37公里的臨江大堤整體全部加高1米,保證了巢湖地區的民眾與耕田安全。這張「成績表」反映了駱的工作能力。

駱惠寧與汪洋(圖)交集的時間在1997年出任安徽省政府秘書長之前,他當過一段時間的副秘書長,負責輔助當時的副省長汪洋的工作。(新華社)

駱惠寧與汪洋(圖)交集的時間在1997年出任安徽省政府秘書長之前,他當過一段時間的副秘書長,負責輔助當時的副省長汪洋的工作。(新華社) 

駱惠寧-和汪洋

駱惠寧與汪洋交集的時間在1997年出任安徽省政府秘書長之前,他當過一段時間的副秘書長,負責輔助當時的副省長汪洋的工作,但這只有一兩年時間。

 由2013年至2016年,趙樂際(圖)兩次向中央推薦提名駱惠寧出任重職。

由2013年至2016年,趙樂際(圖)兩次向中央推薦提名駱惠寧出任重職。 

駱惠寧-和趙樂際 

駱惠寧和趙樂際共事的時間較長。2003年4月開始,駱惠寧調任青海省委副書記,同年12月擔任青海省委黨校校長,時任青海省委書記為趙樂際。從2003年到2007年,駱惠寧一直專職任省委副書記,是趙樂際副手。2013年駱惠寧升任青海省委書記,2016年接替王儒林任腐敗塌方後的山西省委書記,這期間負責向中央推薦省委書記提名人選的,亦是已轉任中組部部長的趙樂際。換言之, 由2013年至2016年,趙樂際兩次向中央推薦提名駱惠寧出任重職。 

駱惠寧獲趙樂際賞識,與回良玉的情況相似。2010年4月,青海玉樹地震,時任省長的駱惠寧兼任青海省玉樹地震災後重建工作領導小組組長,主持了災區救災、賑災及災後重建等重大工作,表現獲外界認同。他升任省委書記後,2014年青海省會西寧市一把手、市委書記毛小兵的西部礦業IPO受賄事件爆發,這是青海在反腐風暴中落馬的最高級別官,駱惠寧其後到西部礦業公司視察,繼續推動西部礦業等國企改制與經營恢復「救火」。此一經驗,為其獲推薦主政山西「打貪」奠定基礎。 

事實上,駱惠寧是在山西發生大面積腐敗塌方後,接替王儒林掌管山西的第二位省委書記。2018年4月,山西省委建立省市縣三級成立黨委反腐敗領導小組,駱惠寧兼任「山西省整治群眾身邊腐敗問題領導小組」組長,迅速扭轉政商勾結歪風,重構政治生態,整治官場與經濟發展兩方面都被認為取得了重要進展,確立了「救火」能力特強的形象。  

駱惠寧-和習近平

2016年6月,駱惠寧開始擔任山西省委書記。期間,2017年6月23日,習近平在山西太原召開了「深度貧困地區扶貧攻堅工作座談會」,對山西、雲南、西藏、青海、新疆等5省部署扶貧工作,駱惠寧參加並作發言。2019年6月21日至23日,習近平考察山西,並在駱惠寧陪同下調研呂梁、忻州、太原等地,對山西省委的工作給予肯定。外界普遍認為,這段經歷說明,習近平對駱惠寧有關注並比較認同,他在工作執行上是得力的。 

如果駱惠寧只與某位中央頂層人物關係密切,「派系論」或許還有點根據,但觀乎駱的經歷,基本上不染甚麼所謂的派系色彩,反而更多看得見的是中央最高層的用人觀。

首先,駱惠寧被人看到他具有危機處理的臨場決斷力、執行能力和滅火經驗,這從他解巢湖水淹之危、青海地震救災、山西官場塌方式腐敗三件事中清晰展現,而這次在香港修例危機後超齡服役掌握中聯辦,就說明中央非常認同他的「救火能力」;

第二,他能在毛小兵腐敗案後,還到導致毛小兵倒台的西部礦業公司視察,並幫助企業解決問題,說明這個人不是那種明哲保身的官僚,有一定擔當精神;

第三,他能從「群眾身邊腐敗」這樣的微觀視角入手處理腐敗問題,並親自擔任組長,說明他有從細節切入落實工作的思路。由此可見,駱被認定有能力、有擔當、接地氣,才是獲委派來港接掌中聯辦、協助香港「重回正軌」的主因。

習近平(中)2017年考察山西,駱惠寧(右一)陪伴在旁。(新華社)

習近平(中)2017年考察山西,駱惠寧(右一)陪伴在旁。(新華社)